O Princípio da Legalidade
na Administração Pública Digital
Direito Administrativo I
Prof. Regente Doutor Vasco Pereira da Silva
Prof. Doutora Beatriz Garcia
2025/2026
Mara Ramos Vieira
2º ano, PB12
N.º 71296
Índice
Introdução
Capítulo I - O Princípio da Legalidade na Administração Pública Tradicional
1.1 Fundamento Constitucional e Dimensões Clássicas
Capítulo II - A Transformação Digital
2.1 Enquadramento Jurídico da Administrativa Pública Digital
2.2 Impacto da Digitalização no Princípio da Legalidade
2.3 Desafios Estruturais do Princípio da Legalidade Digital
Capítulo III - O Princípio da Legalidade na Administração Pública Digital
3.1 Aplicação Concreta do Princípio da Legalidade
3.2 Perspetiva Europeia e Comparada
3.3 Poderá o Estado de Direito Sobreviver à Legalidade Digital?
Conclusão
Bibliografia
I. Monografias
II. Artigos e Capítulos de Livros
III. Legislação
IV. Documentos Oficiais e Estratégicos
V. Jurisprudência
Introdução
A digitalização profunda da sociedade contemporânea transformou de modo irreversível a forma como os poderes públicos atuam, decidem e se relacionam com os particulares. No centro dessa transformação encontra-se o princípio da legalidade, fundamento estruturante do Estado de Direito Administrativo e condição de legitimidade de toda a atuação administrativa. Se, no modelo clássico, a legalidade se apresenta como limite e fundamento da ação da Administração, a transição para a Administração Pública digital introduz novos desafios, tensões e exigências que não podem ser ignoradas.
Com efeito, os fenómenos de automatização decisória, gestão algorítmica e interoperabilidade de sistemas, expansão das bases de dados públicas e integração de tecnologias provenientes do setor privado alteram a própria estrutura da função administrativa. Estas mudanças levantam questões fundamentais: poderá o princípio da legalidade, tal como tradicionalmente entendido, dar resposta à complexidade tecnológica atual? Estaremos perante uma evolução natural da legalidade para uma “legalidade digital”? Que riscos e oportunidades decorrem desta transformação para o Estado de Direito Democrático?
A presente investigação procura responder a estas questões através de uma abordagem em quatro fases: I) caracterização do Princípio da Legalidade no seu sentido clássico e constitucional; II) análise da transformação para a Administração Pública Digital; III) analise do Princípio da Legalidade na Era Digital; IV) aplicação concreta do Princípio da Legalidade na Administração Pública Digital.
Trata-se, assim, de uma reflexão que combina dogmática jurídico-administrativa, análise constitucional e exame crítico das tensões introduzidas pela tecnologia, sempre partindo da premissa de que a legalidade, tradicional ou digital, permanece como a garantia primeira contra a arbitrariedade administrativa.
Capítulo I - O Princípio da Legalidade na Administração Pública Tradicional
1.1 Fundamento Constitucional e Dimensões Clássicas
O Princípio da Legalidade, para além de uma norma de conduta, é o pilar estruturante da Administração Pública e do Estado de Direito Democrático (artigo 2º CRP)
Em Portugal, o princípio da legalidade encontra-se consagrado no artigo 266º/2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 3º/1, do Código o Procedimento Administrativo (CPA), que determinam que os órgãos e agentes da Administração Pública estão subordinados à Constituição, à lei e aos princípios gerais de Direito.
Na conceção tradicional, a legalidade correspondia sobretudo a um princípio negativo, com origem no Estado Liberal, pelo qual apenas competia à Administração Pública agir quando a lei o permitisse e dentro dos limites por ela traçados. Como explica Marcello Caetano, a Administração não podia lesar os direitos dos particulares “senão em virtude de uma norma geral anterior”. [1] É um princípio de contenção do poder, que visa sobretudo proteger os particulares de possíveis abusos administrativos.
Com o aparecimento do Estado Social, Diogo Freitas do Amaral assinala que a lei passou a constituir não apenas o limite, mas também o fundamento da atuação administrativa.[2] A Administração passa a agir positivamente com base na lei, que determina o modo, o conteúdo e os fins da sua atividade. A legalidade passa a impor que todo o exercício do poder administrativo se encontre juridicamente legitimado.
O princípio da legalidade divide-se em duas dimensões essenciais:
1) O primado da lei, que exprime o dever de a Administração não contrariar a lei. É uma dimensão de prevalência normativa que garante a subordinação da Administração ao Ordenamento jurídico e impede que atos administrativos violem a lei.
2) A reserva de lei, que por sua vez, significa que certas matérias só podem ser reguladas através de atos normativos com força de lei. Este princípio assegura que matérias de maior relevância sejam tratadas por representantes democraticamente eleitos.
[1] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª ed., Coimbra, Almedina, p. 30
[2] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 302
Capítulo II - A Transformação Digital
2.1 Enquadramento Jurídico da Administrativa Pública Digital
A Administração Pública Digital corresponde à utilização estruturada de tecnologias, pelos órgãos administrativos, na gestão de procedimentos e decisões, através de procedimentos administrativos eletrónicos, tramitação digital e balcões digitais. Esta transformação altera o modo como a Administração exerce os seus poderes públicos.
O primeiro pilar normativo interno é o CPA, cujo artigo 61º/1, determina a preferência por meios eletrónicos na instrução dos procedimentos, para simplificar procedimentos e garantir a sua celeridade e acessibilidade. Complementarmente, o artigo 62º, regula o regime dos balcões únicos eletrónicos e o artigo 82º, impõe à Administração a disponibilização de um serviço digital de consulta dos processos, integrando o princípio da transparência no ambiente digital.
“Na Constituição da República Portuguesa, a única norma que se refere expressamente à automatização é o artigo 35º, […] mais concretamente, o seu n.º 2, de onde decorre que é a lei que define o conceito de dados pessoais, bem como as condições aplicáveis ao seu tratamento automatizado, conexão, transmissão e utilização.”, como refere Mestre Beatriz Garcia.[3]
A Carta Portuguesa de Direito Humanos na Era Digital (Lei nº 27/2021), reforça estas garantias, ao impor que os sistemas automatizados utilizados pela Administração sejam suscetíveis de controlo e impugnação. O Decreto-Lei nº 96/2025 estrutura a política pública de transformação tecnológica, criando a Agência para a Reforma Tecnológica do Estado (ARTE, IP) e institui o Chief Technology Officer (CTO) do Estado, responsável pela estratégia digital governativa.
No plano europeu, o pilar central é o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD), que estabelece as regras para tratamento automatizado, conexão e transmissão de dados pessoais pela Administração. Este diploma condiciona toda a atuação administrativa digital, impondo limites que determinam o modo como a Administração pode automatizar os procedimentos. A evolução europeia relativa à Inteligência Artificial, já refletida em diretivas e estratégias que impactam diretamente os Estados-Membros, incide especialmente sobre os sistemas ADM (Automated Decision-Making), através do tratamento das decisões algorítmicas no direito comparado.
Por último, a digitalização insere-se no Plano de Recuperação e Resiliência, que reforça a integração e modernização administrativas em toda a União Europeia.
[3] BEATRIZ GARCIA, “Limites Constitucionais da Automatização Administrativa: Considerações à Luz da Jurisprudência do Consiglio di Stato”, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, nº 4, 2024, p. 132
2.2 Impacto da Digitalização no Princípio da Legalidade
A digitalização altera o modo como o princípio da legalidade opera, exigindo uma adaptação concetual às condições tecnológicas contemporâneas. Como sublinha Mestre Beatriz Garcia, a atuação administrativa automatizada continua sujeita ao regime jurídico do ato administrativo impondo uma “interpretação atualista” das normas do CPA, sob pena de a atividade algorítmica ficar à margem da lei.[4]
A legalidade deixa de ser apenas um critério de conformidade normativa e passa a incluir a necessidade de fundamentação adequada das decisões automatizadas, de forma a assegurar o controlo e a tutela jurisdicional. A fundamentação passa a integrar a descrição dos critérios e operações utilizadas pelo sistema.
A transformação digital introduz riscos ao nível da imputação da responsabilidade. No modelo tradicional, a decisão era sempre atribuída ao órgão competente. Na legalidade digital, pode surgir a tentação de deslocar a autoria da decisão para o programador, fornecedor do software ou para o sistema técnico. O princípio da legalidade exige, assim, que a decisão seja sempre imputada órgão administrativo competente, condição indispensável para garantir a juridicidade e fiscalização judicial.
Tradicionalmente, a legalidade garantia a conformidade do ato administrativo com normas superiores. Na Era digital, implica o controlo das infraestruturas tecnológicas que condiciona a atuação administrativa. A criação da ARTE, IP e do CTO do Estado reflete precisamente esta necessidade de garantir uniformidade técnica e transparência dos sistemas utilizados.
Neste contexto, surge a existência da auditabilidade, isto é, a possibilidade de reconstruir o caminho seguido pelo sistema algorítmico, para, assim, assegurar uma decisão verificada e controlada. Passamos de um princípio da legalidade que atua como conformidade procedimental, para um princípio que atua como auditabilidade.
[4] BEATRIZ GARCIA, “Limites Constitucionais da Automatização Administrativa: Considerações à Luz da Jurisprudência do Consiglio di Stato”, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, nº 4, 2024, p. 152
2.3 Desafios Estruturais do Princípio da Legalidade Digital
A transição deste princípio para a Era digital coloca um conjunto de desafios, exigindo novas formas de garantir a vinculação da Administração ao Direito.
O primeiro risco é a opacidade tecnológica, que compromete o controlo jurisdicional e o dever de fundamentação, que é essencial para assegurar a transparência da atuação administrativa. Para complementar esta posição, o artigo 35º CRP impõe limites claros para prevenir abusos e garantir a proteção dos dados pessoais. Assim, a digitalização pode comprometer a capacidade do particular de exercer plenamente os seus direitos. Portanto, uma decisão não inteligível é incompatível com o Estado de Direito.
O segundo desafio diz respeito à imputação da responsabilidade. A presença de soluções tecnológicas pode obscurecer quem é o autor da decisão. O princípio da legalidade impõe que a decisão, mesmo quando automatizada, continue a ser imputada ao órgão administrativo competente.
O último risco fundamental prende-se com a tecnificação excessiva da decisão administrativa, onde certas ponderações humanas, passam a ser delegadas por algoritmos. Neste contexto, torna-se relevante abordar a “reserva de humanidade”, defendida por Ponce Solé[5], pela qual certas decisões, sobretudo discricionárias, não podem ser delegadas integralmente a algoritmos, sob pena de se desvirtuar a função administrativa.
Assim, a decisão administrativa deve permanecer um ato juridicamente ponderado, fundamentado e imputável a um órgão público, sob pena de comprometer a própria estrutura do Estado de Direito.
[5] JULI PONCE SOLÉ, “Inteligencia Artificial, Derecho Administrativo y Reserva de Humanidad: Algoritmos y Procedimiento Administrativo debido Tecnológico”, Revista General de Derecho Administrativo, 50 (2019)
Capítulo III - O Princípio da Legalidade na Administração Pública Digital
3.1 Aplicação Concreta do Princípio da Legalidade
Na Administração Pública Digital, o princípio da legalidade continua a aplicar-se sempre que a atuação administrativa produz efeitos jurídicos.
Este princípio não se vincula apenas ao momento final da decisão, é importante tê-lo em conta quando se escolhe o software ou se parametrizam critérios de decisão. É nesta fase que a tecnologia pode criar “normas invisíveis”, que condicionam o resultado jurídico. Por isso, o princípio da legalidade exige controlo prévio, garantindo que se atua conforme a Constituição, os direitos fundamentais e toda a lei interna e externa envolvente.
Com base no artigo 35º CRP e no RGPD, qualquer recolha ou processamento automatizado deve ter um fundamento legal, finalidade legítima e respeito pelos princípios de necessidade, proibindo resultados discriminatórios. Assim, sempre que a Administração recolhe dados, aplica-se o princípio da legalidade.
É neste contexto que surge a ideia de “governação tecnológica”, isto é, a criação de estruturas qualificadas capazes de controlar, auditar e dirigir os sistemas digitais utilizados nos procedimentos. A tecnologia tornou-se estrutural na formação da decisão administrativa, exigindo mecanismos próprios de controlo para garantir que esses sistemas atuam dentro dos limites constitucionais e de acordo com a juridicidade. Na mesma linha, Balaguer Callejón acrescenta que a governação tecnológica responde ao problema da perda de capacidade do Estado para controlar os sistemas tecnológicos que moldam a esfera pública. O poder estatal tem sido reduzido perante o domínio das plataformas privadas, o que dificulta o controlo democrático. Desta forma, a governação tecnológica é uma resposta constitucional necessária à erosão do poder de direção do Estado, se as plataformas tecnológicas moldam o debate público e condicionam comportamentos, então o Estado deve estabelecer mecanismos de regulação, fiscalização e direção, preservando o espaço democrático.[6]
[6] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco, “Redes Sociales, Compañias Tecnológicas e Democracia”, Direitos Fundamentais & Justiça, pp. 28-30
3.2 Perspetiva Europeia e Comparada
A evolução da Administração Pública Digital no espaço europeu e comparado, mostra que o princípio da legalidade continua a funcionar como limite, garantia e critério de controlo da atuação administrativa, mesmo quando mediada por tecnologia.
No plano da União Europeia, a digitalização não dispensa a Administração das exigências do Estado de Direito. Instrumentos como o RGPD ou futuro AI Act procuram assegurar transparência, fundamentação e supervisão humana nos sistemas digitais utilizados pela Administração. A UE entende a legalidade digital como continuidade da legalidade tradicional, acrescida de novos deveres técnicos (auditabilidade, explicação, controlo humano).
No direito comparado, como Balaguer Callejón defende, há a perda de controlo estatal perante plataformas tecnológicas privadas, defendendo uma intervenção reforçada ao poder público para preservar o pluralismo democrático e a vinculação ao Direito.[7]
Estas tendências, em conjunto, revelam uma convergência: o princípio da legalidade permanece como eixo do Estado de Direito, mesmo na Era digital, mas adapta-se às exigências tecnológicas contemporâneas.
[7] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco, “Redes Sociales, Compañias Tecnológicas e Democracia”, Direitos Fundamentais & Justiça, p. 28-30
3.3 Poderá o Estado de Direito Sobreviver à Legalidade Digital?
A digitalização é uma nova realidade, que altera a forma como o poder é exercido, controlado e legitimado. Por isso, questiona-se, não apenas, se a Administração pode usar tecnologia, mas se a tecnologia pode ser integrada sem desfigurar a essência jurídico-constitucional da função administrativa.
Esta transição não é linear. A digitalização desloca parte do “centro de gravidade” do Direito Administrativo para infraestruturas técnicas que escapam ao controlo tradicional do legislador e da Administração, exigindo novas formas de supervisão e novas garantias. A tecnologia torna-se, assim, capaz de condicionar comportamentos, estruturar procedimentos e influenciar decisões, exigindo que a legalidade se adapte para não perder o seu papel estruturante.
Balaguer Callejón aprofunda esta dimensão ao mostrar que o poder tecnológico, sobretudo quando concentrado em grandes plataformas privadas, tem capacidade de interferir com a democracia, com o pluralismo e com a própria autonomia do Estado. Para o autor, o risco maior não reside na tecnologia em si, mas na assimetria entre força regulatória pública e o poder normativo privado exercido por plataforma tecnológicas, que podem condicionar a esfera pública e reduzir a capacidade do Estado para atuar como garante dos direitos fundamentais.[8] Neste sentido, o Estado de Direito só sobreviverá se conseguir recuperar a capacidade regulatória suficiente para controlar sistemas tecnológicos que hoje escapam à autoridade. A digitalização só é aceitável se reforçar, e não substituir, os mecanismos clássicos de legitimação e controlo.
A sobrevivência do Estado de Direito não depende de rejeitar a tecnologia, mas de submeter a tecnologia ao Direito. A legalidade digital não pode ser uma legalidade paralela, técnica ou privatizada. Deve ser a projeção, no ambiente tecnológico, das garantias constitucionais tradicionais (publicidade, fundamentação, controlo jurisdicional, proporcionalidade e supervisão pública).
O risco não é a digitalização em si, mas a sua utilização sem controlo adequado. Se o Estado abdicar da sua capacidade de dirigir a tecnologia, de exercer “governação tecnológica” então, sim, o Estado de Direito poderá ser colocado em causa. No entanto, se a tecnologia for integrada com responsabilidade, transparência e controlo institucional, a legalidade digital poderá não apenas coexistir com o Estado de Direito, mas reforçar a sua eficácia, assegurando uma Administração mais eficiente, transparente e previsível.
Portanto, o Estado de Direito apenas sobreviverá à Era digital se for capaz de se reinventar para governar a tecnologia, e não ser governado por ela.
[8] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco, “Redes Sociales, Compañias Tecnológicas e Democracia”, Direitos Fundamentais & Justiça
Conclusão
Falar em transformação digital significa organizar a Administração Pública no sentido de responder melhor e de forma mais rápida às expectativas dos cidadãos e das empresas. Para tal é necessário haver Serviços Públicos Digitais mais eficientes, inteligentes e transparentes, o que é possível através da exploração do potencial de transformação de tecnologias digitais e da utilização inteligente dos dados.
A análise desenvolvida permite concluir que o princípio da legalidade se mantém como pedra angular do Estado de direito, mesmo num contexto de profunda digitalização da Administração Pública. No entanto, a forma como esse princípio se concretiza sofreu transformações significativas: da legalidade formar e centrada na lei escrita passou-se para uma legalidade ampliada, que integra princípios, normas constitucionais, regras técnico-jurídicas e exigências próprias da atuação digital.
A Administração Pública Digital não elimina a legalidade, obriga a repensá-la. A automatização decisória, os algoritmos, a utilização de bases de dados massivas e a crescente interdependência entre setor público e empresas tecnológica criam novas zonas de risco que colocam em tensão garantias tradicionais como a fundamentação, a proporcionalidade, a sindicabilidade jurisdicional e a imputação de responsabilidade. Como demonstrado, estas preocupações já se refletem tanto no Direito Constitucional europeu quanto na doutrina contemporânea.
Contudo, a digitalização não representa apenas uma ameaça, constitui também uma oportunidade para reforçar a eficiência, a transparência, a proximidade ao cidadão e a qualidade da decisão administrativa, desde que acompanhada de mecanismos robustos de controlo jurídico e democrático. Nesse sentido, a legalidade digital deve ser entendida não como um novo princípio, mas como uma atualização do princípio clássico para um ambiente onde a tecnologia se tornou estrutural na ação administrativas.
A questão essencial, portanto, não é saber se o Estado de Direito sobreviverá à digitalização, mas sim se será capaz de adaptar os seus instrumentos jurídicos para garantir que a tecnologia permaneça subordinada ao Direito. A resposta dependerá da capacidade da doutrina, jurisprudência e do legislador de construir um modelo de Administração Pública Digital que continue a realizar o ideal fundacional do Direito Administrativo: limitar o poder e proteger a liberdade dos cidadãos.
Bibliografia
I. Monografias
CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª ed., Coimbra: Almedina.
CANOTILHO, J. J. Gomes & MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada (arts. 266º-272º), Coimbra: Coimbra Editora
FREITAS DO AMARAL, Diogo (2018), Curso de Direito Administrativo, Vols. I e II, 4ª ed., Coimbra: Almedina
OTERO, Paulo (2003), Legalidade e Administração Pública: Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Coimbra: Almedina
OTERO, Paulo (2016), Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I, Coimbra: Almedina
II. Artigos e Capítulos de Livros
BALAGUER CALLEJÓN, Francisco (2020), Redes Sociales, Compañias Tecnológicas y Democracia, Direitos Fundamentais & Justiça
BALAGUER CALLEJÓN, Francisco & SARLET, Ingo Wolfgang (Dirs.), Derechos Fundamentales Y Democracia en el Constitucionalismo Digital, Pamplona: Aranzadi, 2023
GALLETA, Diana-Urania, New Public Tasks in Times of Tension, European Public Law Series.
GARCIA, Beatriz, “Limites Constitucionais da Automatização Administrativa: Considerações à Luz da Jurisprudência do Consiglio di Stato”, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, nº 4, 2024
PONCE SOLÉ, Juli, EU Law, Global Law and the Right to Good Administration, (Chapter 7)
PONCE SOLÉ, Juli, “Inteligencia Artificial, Derecho Administrativo y Reserva de Humanidad: Algoritmos y Procedimiento Administrativo debido Tecnológico”, Revista General de Derecho Administrativo, 50 (2019)
III. Legislação
Constituição da República Portuguesa, 7ª Revisão Constitucional, Lisboa: Diário da República
Código do Procedimento Administrativo, Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2000
Decreto-Lei nº 96/2025, que cria a Agência para a Reforma Tecnológica do Estado (ARTE, IP) e institui o Chief Technology Officer do Estado (CTO)
Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados, Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016
IV. Documentos Oficiais e Estratégicos
GOVERNO DE PORTUGAL, Estratégia para a Transformação Digital da Administração Pública 2021-2026, Resolução do Conselho de Ministros nº 131/2021
GOVERNO DE PORTUGAL, Plano de Ação para a Transição Digital
UNIÃO EUROPEIA, Regulamento da União Europeia relativo à Inteligência Artificial (IA ACT) – texto final aprovado pelo Parlamento Europeu, 2024.
V. Jurisprudência
Tribunal Constitucional Alemão, Acórdão Climático de 2021
Tribunal Internacional do Direito do Mar, Southern Bluefin Tuna Cases
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