“A Digitalização da Administração Pública e o papel da Inteligência Artificial: enquadramento jurídico-administrativo e Perspetivas Futuras”
Introdução
A digitalização da Administração Pública[1]representa uma das transformações estruturais mais significativas das últimas décadas, refletindo uma mudança intensa na forma como o Estado se organiza e se relaciona com os cidadãos. Não só foi impulsionada pela evolução tecnológica e a necessidade cada vez mais urgente de modernização administrativa, mas também pelas exigências de transparência e eficácia que dinamizam o Direito Administrativo Português.
Com a incorporação de tecnologias digitais e, mais recentemente, a introdução de sistemas de Inteligência Artificial, a AP tem procurado adaptar-se, procurando novas formas de prestação de serviços e reforçando a acessibilidade. A introdução de legislação, como o RGPD e o recente “AI Act” revelam um esforço para assegurar que a evolução tecnológica se coaduna com a proteção dos direitos fundamentais.
Com este trabalho pretendo analisar a evolução da Digitalização da Administração Pública e o impacto da Inteligência Artificial em domínio de Direito Público, identificando os riscos e desafios que emergem da decisão autonomizada, com o seu respetivo enquadramento jurídico e quais as perspectivas para o futuro.
[1] Doravante: AP
Capítulo 1 - Digitalização da Administração Pública:
· Conceito e evolução: da Administração tradicional à digital
A digitalização, no contexto da Administração Pública, consiste na integração de mecanismos tecnológicos substituindo as práticas tradicionais baseadas em papel. Esta transformação digital constitui ainda um dos maiores desafios do Direito Administrativo no século XXI.[1]
Esta transformação digital da AP traz diversos benefícios, tanto para os cidadãos, como para a própria Administração. Para o comum indivíduo, existe uma disponibilidade de 24 horas por dia, com um acesso mais fácil à informação que é adaptada e personalizada às necessidades de cada um.[2]
Em termos das vantagens administrativas, estas prendem-se com uma melhoria da produtividade dos funcionários públicos, maior transparência e, na verdade, com mais sustentabilidade, tentando-se assim reduzir o consumo de papel e tinta, num Ordenamento Jurídico já tão burocratizado.
Portugal, tem sido distinguido como um exemplo na área da transformação digital do setor público devido aos seus resultados derivados do impacto que as reformas digitais têm ganho quanto à eficiência dos serviços e à economia fiscal. Como exemplo desta aplicação prática temos a criação da Agência para a Modernização Administrativa (AMA).[3]
[2] https://www.adea.pt/blog/transformacao-digital-adminstracao-publica/
[3] https://estudogeral.uc.pt/bitstream/10316/103540/1/Relatório%20de%20Estágio%20-%20Ana%20Gomes.pdf
- Princípios orientadores da Administração digital (eficiência, transparência, acessibilidade)
A Administração Digital tem incorporado vários princípios tradicionais do Direito Administrativo, a um contexto agora mais tecnológico, que estão presentes na legislação, mas que também são reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência portuguesa.
Em termos da eficiência, esta é apontada como o pilar central da atuação administrativa moderna. O professor Mário Aroso de Almeida destaca que a eficiência resulta da prossecução do interesse público, impondo uma atuação célere e racional, traduzindo-se numa obrigação de simplificação de procedimentos e de redução de custos e tempos de resposta.[1]
O art 41º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia consagra o princípio da boa administração, onde se reconhece que a Administração tem um dever de atuar com celeridade e sem formalismos excessivos. Este tem sido um elemento essencial na jurisprudência portuguesa.[2]
No que toca à transparência, esta está consagrada nos artigos 13º e 17º a 19º CPA, onde se dá ênfase à participação e ao acesso à informação. Como manifestação deste acesso, criou-se também a Lei de Acesso aos Documentos da Administração (“LADA”).[3]
O professor Marcelo Rebelo de Sousa tem destacado que a digitalização aumenta o dever de transparência, através da clareza algorítmica, do acesso digital aos documentos e respetivos procedimentos e que, ao fim e ao cabo, permita ao cidadão comum compreender o funcionamento do sistema administrativo.[4]
Os tribunais administrativos têm cada vez mais reiterado a importância da transparência, principalmente em contexto digital, salientando que a administração tem um dever de garantia de transparência em plataformas digitais, assegurando que os atos praticados em meios eletrónicos são compreensíveis e também verificáveis.[5]
Já quanto à acessibilidade, esta tem duas dimensões, sendo por um lado, um acesso físico e tecnológico aos serviços digitais e por outro lado, a capacidade de qualquer pessoa exercer direitos perante a administração, uma vertente jurídica. Num país com ainda alguma dificuldade no acesso à internet, principalmente em pessoas mais idosas, torna-se crucial alternativas físicas.
[1] ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Teoria Geral do Direito Administrativo 4ª Edição, Almedina, 2017”, Pág. 287 a 295 e 301 a 305
[2] STA, Acórdão de 06/07/2021 com o Processo nº160/20.8BELLE referente à organização eficiente do procedimento e meios eletrónicos
[3] https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2591&tabela=leis&ficha=1
[4] SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de “Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais, Vol. I, 2ª Edição, 2015
[5] TCAN, Acórdão de 14/10/2020, com o Processo nº00257/20.8BEPRT referente à transparência nos procedimentos eletrónicos
- Estratégias e políticas públicas em Portugal e na União Europeia
Estas estratégias e políticas públicas, tanto em Portugal, como na União Europeia, visam tornar os serviços públicos interoperáveis e, como já foi referido anteriormente, mais eficientes.
No contexto português, a digitalização da Administração Pública segue o Plano de Ação para a Transição Digital (PATD) que tem como principal finalidade a aceleração da digitalização, assente em 3 pilares: a capacitação digital das pessoas, a transformação digital das empresas e a digitalização do Estado.[1]
O PATD é executado, na sua maioria, através da Estratégia para a Transformação Digital da Administração Pública 2021-2026 que pretende a melhoria da prestação dos serviços públicos e a sua rápida resposta às necessidades dos cidadãos e das empresas, incluindo Linhas Estratégicas como a valorização dos dados e a digitalização da oferta de serviços públicos.[2]
Em termos europeus, existem diversas iniciativas que visam a digitalização dos serviços públicos dos Estados-Membros. Temos como principal exemplo o Programa Político para a Década Digital 2030 que pretende, até 2030, a transformação a 100% dos serviços públicos essenciais em formato online e acessíveis a todos.[3]
Outra iniciativa muito interessante é o Portal Digital Único que pretende dar acesso online fácil e de forma transfronteiriça a informações, procedimentos administrativos e aos serviços de assistência da União Europeia.[4]
[1] https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/30-2020-132133788
[2] https://digital.gov.pt/estrategias/estrategia-2021-2026
[3] https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2022/2481/oj/eng
[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1724
Capítulo 2 - O Papel da Inteligência Artificial na Administração Pública:
- Definição e principais aplicações da IA no setor público
A Inteligência Artificial[1] é, hoje em dia, indispensável no quotidiano. Está presente em praticamente todos os aspetos do dia-a-dia e, cada vez mais, é aplicado na melhoria dos serviços da Administração Pública.
Ora, a IA integrada no setor público refere-se à utilização de sistemas de software que simulam a inteligência humana de forma a realizar tarefas, com o objetivo de aumentar a eficiência, eficácia e, ao fim e ao cabo, a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos e empresas. Denota-se que a incorporação da IA na AP pretende auxiliar os objetivos da transformação digital.
O propósito essencial não é apenas a automação, mas sim, a otimização do valor público, possibilitando que os funcionários públicos trabalhem de forma mais eficaz, utilizando a IA para gerir tarefas repetitivas. Esta adoção da IA é delineada por princípios de responsabilidade, ética e transparência, encontrando-se estabelecido na AMA.[2]
Os principais focos da IA na AP passam, por um lado, por um melhor atendimento ao cidadão, com a utilização de ChatBots e Assistentes Virtuais que fornecem respostas imediatas a perguntas frequentes e, por outro lado pelo processamento automático de documentos, de forma a digitalização e processar documentos legais de forma mais rápida.
[1] Doravante: IA
[2] https://digital.gov.pt/documentos/guia-para-a-inteligencia-artificial
- Exemplos práticos em Portugal e na União Europeia
Em Portugal, temos vários exemplos da aplicação prática da IA em diferentes áreas do setor público.
Por exemplo, na deteção do crime de fraude e no consequente apoio à justiça, existe um projeto que foi desenvolvido pelo ISCTE (Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa) denominado de “IA>AP” (Centro de competências de inteligência artificial para a Administração Pública) que colaborando com entidades como a Inspeção-geral dos Serviços de Justiça (IGSP) tem desenvolvido modelos que utilizam a aprendizagem automática para analisar grandes volumes de dados e identificar padrões de risco ou anomalia que possam indiciar fraude ou corrupção.[1]
Esta iniciativa académica tem também outros projetos que se dispersam pelas mais vastas áreas, desde a saúde (“AIM Health”), o ambiente (“Sus2Trans”) e a sustentabilidade (“Lisboa Aberta (CML)”).[2]
Em termos da União Europeia, um exemplo prático, em linha com o exemplo português, é a utilização da IA na identificação de Cibercrime pela Europol, através de ferramentas que analisam uma vasta quantidade de dados para identificar padrões de crime organizado (como o tráfico de droga e a fraude online).[3]
[2] https://iaap.iscte-iul.pt/projectos/
[3] https://www.europol.europa.eu/publication-events/main-reports/ai-and-policing
Capítulo 3 - Enquadramento Jurídico-Administrativo:
- Regulação europeia e nacional da IA (AI Act e RGPD)
Apesar da IA ser cada vez mais benéfica, é ainda mais importante que existam mecanismos de regulação, de forma a existir uma garantia de ética e responsabilidade.
Um dos mais importantes regulamentos nesta matéria é o RGPD[1] (Regulamento Geral de Proteção de Dados) que, não regulando diretamente a IA, estabelece um quadro legal destinado à introdução de normas que visam a proteção, tratamento e circulação de dados pessoais na União Europeia.[2]
Os artigos mais importantes provenientes desta legislação são, por exemplo, o art 5º com a epígrafe “Princípios relativos ao tratamento de dados pessoais” que exige que o tratamento de dados pela IA seja transparente, através da obrigatoriedade de base legal. Outro exemplo é a norma do art 22º que permite ao cidadão não ser sujeito a decisões que produzam efeitos jurídicos ou o afetem significativamente, tomadas de forma exclusiva com base em tratamento automatizado.
Quanto ao AI Act[3], esta foi a primeira legislação especificamente criada para regular a IA, com o objetivo de garantir que os serviços de IA utilizados na União Europeia são seguros, transparentes e que respeitam os direitos fundamentais.
O AI Act adota um modelo centrado em quatro níveis de risco: Risco Mínimo/Nenhum, Risco Limitado, Alto Risco e Risco Inaceitável, que se baseiam no nível de risco que diferentes aplicações de IA podem representar para os direitos dos cidadãos ou para a sociedade.[4]
[1] https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/679/oj?locale=pt
[2] https://igfej.justica.gov.pt/Sobre-o-IGFEJ/Regulamento-Geral-de-Protecao-de-Dados-RGPD
[4] https://digital.gov.pt/regulamentacao/ai-act
· Responsabilidade administrativa e dever de supervisão humana
Em continuidade com aquilo que já referi até ao momento, o RGPD, e o AI Act permitem garantir que existem mecanismos de responsabilidade administrativa e um dever de supervisão humana, que pretendem garantir uma harmonização a nível interno e transacional.
Retomando a analise do AI Act, este diploma impõe requisitos rigorosos de supervisão humana nos sistemas de IA classificados como de Alto Risco. No seu artigo 14º (“human oversight”), é definida a finalidade deste dever, como a prevenção do risco do sistema de IA conduzir a decisões ou resultados que possam prejudicar a segurança e os direitos fundamentais do cidadão, estabelecendo no nº3 do artigo as medidas de supervisão.[1]
Em termos de responsabilidade administrativa, este diploma legal prevê no seu art 99º, uma série de “coimas administrativas” com valores elevados, que se podem aplicar aos fornecedores e utilizadores que não cumpram as suas obrigações, como por exemplo, a falha do dever de supervisão humana. Estas coimas são aplicadas pelas próprias autoridades de fiscalização nacionais de cada Estado.[2]
Quanto ao RGPD, tanto os artigos 5º e 22º (já mencionados anteriormente), mas também o artigo 35º, permitem métodos de responsabilidade pelo tratamento de dados pessoais utilizados pelos sistemas de IA.
O art 5º/2 dispõe um princípio de “accountability”, onde a entidade pública é obrigada a demonstrar que o tratamento de dados está em conformidade com o disposto no Regulamento e o art 35º que introduz a avaliação de impacto sobre a Proteção de Dados, onde a não realização desta avaliação antes da implementação de um sistema de IA, constitui uma infração grave que é suscetível a coima.
Em termos nacionais, a AMA desenvolveu um Guia para a Inteligência Artificial, Ética, Transparente e Responsável, que exige a capacitação dos seus funcionários para a supervisão, sendo que o incumprimento do Guia pode ser utilizado como prova de falta de diligência.
[1] https://artificialintelligenceact.eu/article/14/
[2] https://artificialintelligenceact.eu/article/99/
Capítulo 4 - Desafios e Perspetivas Futuras:
- Riscos éticos e jurídicos da decisão automatizada
A crescente digitalização da Administração Pública e a incorporação de sistemas de IA suscitam um conjunto de riscos éticos e jurídicos. A autonomização da decisão que se entende como a produção total ou parcial de automatização de efeitos jurídicos através de algoritmos, coloca em risco valores fundamentais, como a igualdade, a transparência e a proteção de dados.
Um dos maiores riscos é a opacidade algorítmica e a violação do dever de fundamentação, um fenómeno conhecido como black box decision-making. Ora, de acordo com o Ordenamento Jurídico português, a fundamentação das decisões administrativas é um dos pilares da Administração Pública.[1] No entanto, a natureza excessivamente técnica e complexa dos algoritmos pode impossibilitar a fundamentação clara.
Todavia, o principal risco apresentado é o da acentuação da desigualdade que decorre de “desvios algorítmicos”. Os sistemas de IA utilizam dados pessoais para as suas operações, podendo amplificar desigualdades sociais pré-existentes. Esta assustadora possibilidade esbarra de forma direta com o princípio da igualdade.[2]
[1] Artigos 268º/3 CRP e 152º CPA
[2] Artigo 13º CRP
- Caminhos para uma Administração digital mais justa e eficiente
A solidificação de uma Administração Pública digital, assente na utilização de tecnologia digital e de sistemas de IA, exige uma profunda reflexão sobre os caminhos que melhor asseguram a união entre eficiência administrativa e a proteção dos direitos fundamentais de cada cidadão.
Um dos caminhos mais importantes é, sem sombra de dúvida, a promoção da acessibilidade e da inclusão digital pois, a AP nunca seria justa se excluísse cidadãos devido à sua (i)literacia digital, condição sócio-económica, incapacidade ou idade. A acessibilidade deriva também do artigo 13º CRP em conjugação com o artigo 266º CRP, e foi reafirmado pela Lei nº36/2021.
Em consequência de a tecnologia ainda ser um “serviço” maioritariamente gerido pelo setor privado, há maior probabilidade de riscos para a autonomia administrativa e para a própria legalidade. Assim, a construção de soluções tecnológicas públicas, suscetíveis a fiscalização e desenvolvidas de acordo com padrões abertos, constitui um elemento essencial de uma Administração digital justa e eficiente.
Conclusão
Em conclusão, a digitalização da Administração Pública e a integração dos sistemas de Inteligência Artificial representam uma transformação estrutural que reforça a exigência de refletir sobre o seu impacto nos princípios fundamentais do Direito Administrativo.
Ao longo do trabalho foi evidente que os objetivos de eficiência, transparência e acessibilidade têm pautado as iniciativas nacionais e europeias, permitindo melhorar a qualidade dos serviços públicos, simplificar procedimentos e aproximar a Administração do cidadão.
No entanto, é importante reforçar que esta evolução tecnológica acarreta diversos riscos, muitos deles, ainda por descobrir. As dificuldades de fundamentação, a opacidade algorítmica e a dependência em fornecedores privados são só alguns dos obstáculos que a legislação a nível interno e transnacional pretendem regulamentar e regularizar.
Em suma, é importante que a Administração Pública continue a modernizar-se, mas sempre de forma ética e juridicamente responsável, preservando os valores que estruturam o Estado de Direito Democrático.
Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Teoria Geral do Direito Administrativo 4ª Edição, Almedina, 2017. Proveniente de Biblioteca Pessoal
FREITAS, Tiago Fidalgo de, “Constituição da República Portuguesa e Atos Normativos Complementares, 6ª Edição, AAFDL Editora, 2025”. Proveniente de Biblioteca Pessoal
GOMES, Carla Amado; Serrão Tiago, “Coletânea de Legislação de Direito Administrativo, 17ª Edição, AAFDL Editora, 2024. Proveniente de Biblioteca Pessoal
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de “Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais, Vol. I, 2ª Edição, 2015. Disponível na Biblioteca da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Webgrafia
https://artificialintelligenceact.eu/article/99/
https://artificialintelligenceact.eu/article/14/
https://digital.gov.pt/regulamentacao/ai-act
https://igfej.justica.gov.pt/Sobre-o-IGFEJ/Regulamento-Geral-de-Protecao-de-Dados-RGPD
https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/679/oj?locale=pt
https://www.europol.europa.eu/publication-events/main-reports/ai-and-policing
https://iaap.iscte-iul.pt/projectos/
https://digital.gov.pt/documentos/guia-para-a-inteligencia-artificial
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https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2022/2481/oj/eng
https://digital.gov.pt/estrategias/estrategia-2021-2026
https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/30-2020-132133788
https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2591&tabela=leis&ficha=1
https://estudogeral.uc.pt/bitstream/10316/103540/1/Relatório%20de%20Estágio%20-%20Ana%20Gomes.pdf
https://www.adea.pt/blog/transformacao-digital-adminstracao-publica/
STA, Acórdão de 06/07/2021 com o Processo nº160/20.8BELLE
TCAN, Acórdão de 14/10/2020, com o Processo nº00257/20.8BEPRT
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