As Universidades Públicas são pessoas coletivas de direito público, conforme os artigos 3.º, 9.º e 10.º da Lei n.º 62/2007 (RJIES). A lei permite-lhes assumir a forma de institutos públicos de regime especial ou, mediante opção, a de fundações públicas com regime de direito privado. Contudo, a qualificação orgânica destas instituições não se resolve pela mera forma jurídica: exige articular o regime legal com a autonomia universitária constitucionalmente garantida no artigo 76.º, n.º 2 da CRP. A questão decisiva consiste em determinar se integram a Administração Indireta do Estado ou se se inserem na Administração Autónoma institucional.
Do ponto de vista orgânico, a Administração Direta abrange os serviços integrados no Estado; a Administração Indireta compreende pessoas coletivas públicas criadas para prosseguir funções administrativas do Estado, sujeitas a superintendência; já a Administração Autónoma, territorial ou institucional, reúne entidades portadoras de interesses próprios constitucionalmente reconhecidos, sujeitas apenas a tutela de legalidade. Assim, importa perceber se as universidades executam funções delegadas pelo Estado ou se prosseguem fins próprios da comunidade académica.
A doutrina clássica, representada pelo Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral (1), qualifica as Universidades como institutos públicos, situando-as na Administração Indireta. O fundamento reside na natureza administrativa do ensino superior, entendido como serviço público estatal, e na ideia de que a autonomia universitária não afasta totalmente a sujeição à superintendência governamental. Seriam, assim, “serviços personalizados”, destinados a implementar políticas educativas do Estado.
Em sentido oposto, os Professores Doutores Marcelo Rebelo de Sousa (2) e Vasco Pereira da Silva defendem a integração na Administração Autónoma institucional. Sustentam que as autonomias previstas no artigo 76.º da CRP são incompatíveis com qualquer poder de superintendência. Se as universidades fossem Administração Indireta, o Governo poderia emitir diretivas vinculativas, violando a liberdade académica (art. 43.º CRP). Para estes autores, as Universidades prosseguem interesses próprios da comunidade académica, constitucionalmente qualificados. Importa ainda referir a posição intermédia do Professor Doutor Luís Pereira Coutinho (3), que sustenta uma natureza dualista das Universidades Públicas, na medida em que cada Universidade corresponde, simultaneamente, a um serviço público estadual e a um substrato associativo.
O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 453/07 vem, por sua vez, demonstrar esta divergência. O Tribunal não toma nenhuma posição concreta no que tange a esta qualificação resolvendo o caso por via da assunção alternativa de qualquer uma das duas qualificações possíveis: ou as Universidades estão enquadradas na Administração Indireta, onde são inseridos poderes de superintendência, ou, por outro lado, inserem-se na Administração Autónoma, onde os poderes são somente os de tutela administrativa de legalidade.
Para concluir, a leitura conjugada da Constituição, da lei e da doutrina convergente indica que as Universidades Públicas, apesar da forma jurídica de instituto público prevista no RJIES, não se integram na Administração Indireta, por não estarem sujeitas a superintendência. Assim, e seguindo a doutrina dos Professores Marcelo Rebelo de Sousa e Vasco Pereira da Silva, as universidades inserem-se na Administração Autónoma institucional, prosseguindo interesses próprios da comunidade académica e gozando de autonomia constitucionalmente protegida, sujeita somente a tutela, uma vez que a submissão à superintendência seria inconstitucional por violar o art. 76.º/2 CRP.
(1) AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, p.318.
(2) SOUSA, Marcelo Rebelo de, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª Edição, Pedro Ferreira Editor, Lisboa, 1995, p 373.
(3) COUTINHO, Luís Pereira, Problemas relativos à natureza jurídica das Universidades e das Faculdades, in https://www.icjp.pt/content/problemas-relativos-natureza-juridica-das-universidades-e-das-faculdades.
Íris Rebelo, (N.º 71195)
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