Simulação de Direito Administrativo I (2025)
INTRODUÇÃO
Na sequência da tragédia ocorrida no dia 3 de setembro, no elevador da Glória, em Lisboa, da qual resultaram 15 vítimas mortais e 23 feridos e que conduziu à suspensão imediata da atividade de todos os elevadores municipais de características semelhantes, o Presidente da Câmara Municipal determinou a abertura de um procedimento destinado a avaliar a melhor solução para a empresa municipal CARRIS e, solicitou um parecer jurídico destinado à proposta de criação de uma nova modalidade de associação pública.
Esta associação, integrada pelo Estado e por todas as autarquias locais dotadas de elevadores municipais, destina-se a estabelecer regras comuns aplicáveis à gestão e exploração dos elevadores municipais, a coordenar a gestão e fiscalização dos serviços e empresas municipais responsáveis por tais infraestruturas e, garantir a segurança de todas as instalações, enquanto valor essencial do interesse público.
Importa, agora, discernir sobre o que é uma associação pública.
As associações públicas são “pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos próprios pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim”. Estas não têm como objetivo principal, a obtenção do lucro económico dos seus membros, sendo que a sua organização interna se baseia no respeito pelos direitos das pessoas que a compõem e na formação democrática dos seus órgãos.
Consequentemente, as associações públicas integram a administração autónoma do Estado que é constituída por pessoas coletivas que atuam de forma independente, sem receber instruções provenientes do Estado. A sua orientação deriva da vontade democraticamente expressa pelos seus membros, ao passo que o Estado “exerce a tutela sobre a administração autónoma”, apenas no sentido de abranger o cumprimento da legalidade e não a valoração de critérios de mérito.
Depois de uma breve introdução sobre a definição desta modalidade, importa perceber como as finalidades da associação pública se relacionam com o problema visado pela tragédia ocorrida.
A associação pública tem como finalidade principal assegurar uma gestão integrada e segura dos elevadores municipais através da uniformização de critérios técnicos e operacionais, prevenção de riscos graves para pessoas e bens, a superação da fragmentação municipal da gestão e fiscalização e, o reforço da responsabilidade pública na segurança das infraestruturas.
Compete à associação pública, designadamente, estabelecer normas técnicas comuns aplicáveis aos elevadores municipais, definir padrões mínimos obrigatórios de segurança, manutenção e inspeção, coordenar a atividade das entidades municipais e das empresas municipais ou concessionárias, fiscalizar o cumprimento das normas legais, regulamentares e técnicas, emitir pareceres técnicos vinculativos em matéria de segurança e centralizar informação relativa a inspeções, incidentes e riscos.
Na mesma linha, é fundamental perceber o porquê da criação de uma associação pública fazer sentido neste caso concreto.
A associação pública surge como um instrumento jurídico que permite articular a atuação do Estado e das autarquias locais na prossecução de um interesse público comum, a segurança dos elevadores municipais, sem prejuízo da devida autonomia local. As suas finalidades de uniformização, prevenção e reforço, revelam-se conforme à natureza do problema identificado, marcado pela necessidade de prevenir futuros riscos e assegurar padrões homogéneos de proteção.
VANTAGENS
Desde logo, cabe enunciar que a associação, atendendo à sua natureza e composição limitar-se-á a questões inerentes ao interesse público na medida em que permitirá articular a gestão dos elevadores municipais com política públicas de segurança, mobilidade e transportes, assegurando simultaneamente o apoio técnico às autarquias, sem prejuízo da sua autonomia - na medida em que não substitui as competências próprias das autarquias, mas atua como estrutura de coordenação, normalização e fiscalização técnica supramunicipal.
Atendendo ao contexto atual, a gestão pode variar consoante a capacidade técnica e financeira de cada câmara municipal ou empresa municipal (como a Carris em Lisboa ou os SMTUC em Coimbra), carecendo de um sistema de uniformização e rigor na segurança.
De modo a alcançar protocolos de segurança homogéneos, a nossa alternativa permitirá consolidar uma quadro regulatório comum aplicável a todas as entidades envolvidas em matéria de manutenção, inspeção e certificação, independentemente da localização do respetivo elevador, evitando discrepâncias a nível nacional. Esta harmonização normativa reforça a segurança jurídica, previne falhas resultantes de regimes locais insuficientes e contribui para o equilíbrio, à luz do princípio da igualdade.
Acresce que a atribuição à associação da responsabilidade pela garantia de segurança das instalações permitiria uma abordagem integrada e preventiva dos riscos. A centralização da definição de padrões mínimos obrigatórios, aliada à realização de auditorias técnicas independentes e à monitorização sistemática do estado das infraestruturas, facilitaria a detecção atempada de deficiências e a adoção de medidas corretivas antes da ocorrência de acidentes graves. A experiência demonstrada por acidentes como o ocorrido no Elevador da Glória evidencia a necessidade de mecanismos estruturados de prevenção que ultrapassem a lógica estritamente municipal, movendo uma aplicação mais coerente dos princípios da boa administração.
Por seu turno, analisando do ponto de vista económico e financeiro, a manutenção de funiculares e ascensores é consideravelmente dispendiosa, exigindo peças únicas feitas à medida. No âmbito da associação, surge a possibilidade de aquisição conjunta de peças, componentes mecânicas e, até, serviços de engenharia permitindo negociar preços mais acessíveis e garantindo a criação de stocks necessários para casos de emergência. Para além da redução de custos, esta racionalização facilitaria um planeamento financeiro mais rigoroso e previsível, particularmente relevante para municípios com menor capacidade técnica ou orçamental.
Importa ainda salientar que a existência desta associação pública permitiria uma separação mais clara entre as funções de exploração e as funções de controlo, reduzindo riscos de conflitos de interesses e promovendo maior transparência. A existência de procedimentos comuns de controlo interno e de avaliação do cumprimento das normas contribuiria para uma imputação mais clara de responsabilidades e para o aumento da confiança dos cidadãos.
Por fim, a criação de uma entidade pública especializada e visível reforça a confiança pública nos serviços prestados. Demonstra uma resposta institucional séria e estruturada a riscos elevados, contribui para a legitimação democrática das opções de gestão adotadas e transmite aos utentes a garantia de que a segurança das instalações é tratada como uma prioridade coletiva e não como uma responsabilidade fragmentada.
PRINCÍPIOS E NORMAS - FUNDAMENTAÇÃO
Nos termos do artigo 267.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, as associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas e não podem exercer funções próprias das associações sindicais. O presente caso enquadra-se plenamente neste preceito constitucional, uma vez que a associação pública proposta visa responder a uma necessidade concreta e objetivamente delimitada, nomeadamente a coordenação, fiscalização e garantia da segurança dos elevadores municipais.
A criação desta associação pública encontra igualmente fundamento no princípio da descentralização administrativa, consagrado no artigo 267.º, n.º 1, da Constituição, permitindo a atribuição do exercício de determinadas competências administrativas a uma entidade dotada de autonomia organizatória, técnica e funcional, sem prejuízo da responsabilidade última do Estado e das autarquias locais.
Enquanto entidade integrante da administração autónoma, a associação pública proposta não está sujeita a poderes de superintendência, mas apenas a tutela administrativa, nos termos do artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa. Esta tutela assume natureza essencialmente jurídica, incidindo sobre a legalidade da atuação da associação, e não sobre critérios de mérito ou oportunidade administrativa, salvaguardando, assim, a sua autonomia decisória e funcional.
A criação da associação pública exige intervenção legislativa, uma vez que a constituição de pessoas coletivas públicas e a definição do respetivo regime jurídico se inserem na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea s), da Constituição. Todavia, de acordo com o disposto no artigo 198.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, o Governo pode legislar sobre esta matéria mediante autorização legislativa da Assembleia da República, o que torna juridicamente viável a criação da associação pública por diploma governamental autorizado.
A associação pública proposta encontra-se ainda plenamente vinculada ao regime constitucional geral aplicável à Administração Pública. Desde logo, os seus atos estão sujeitos ao princípio da constitucionalidade e da legalidade administrativa, nos termos do artigo 3.º, n.º 3, da Constituição, bem como ao princípio da responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas, consagrado no artigo 22.º da Constituição, respondendo pelos danos causados no exercício das suas funções de fiscalização e garantia da segurança.
Acresce que, nos termos do artigo 18.º, n.º 1, da Constituição, os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam todas as entidades públicas, incluindo as associações públicas. Neste contexto, assume particular relevância a tutela dos direitos à vida e à integridade física, consagrados nos artigos 24.º e 25.º da Constituição, impondo à Administração Pública um dever reforçado de prevenção e controlo do risco em infraestruturas públicas de transporte.
A atuação da associação pública encontra enquadramento no Código do Procedimento Administrativo, estando sujeita aos princípios gerais da atividade administrativa consagrados no artigo 3.º do CPA, designadamente os princípios da prossecução do interesse público, da proporcionalidade, da boa administração, da eficiência e da colaboração entre a Administração e os particulares. Para além deste, são ainda de especial relevo os seguintes artigos do CPA o artigo 4º, que impõe que a administração prossiga o interesse público, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o artigo 5º, que defende o seguimento de critérios de eficiência, economicidade e celeridade, o artigo 6º que determina que a administração deve reger se pelo principio da igualdade, o artigo 9º, na medida em que a administração publica deve agir de forma imparcial com todos aqueles que se relaciona e artigo 36º que fundamenta a criação de uma entidade tecnicamente especializada na segurança dos elevadores. A eventual delegação de competências administrativas por parte do Estado ou das autarquias para a associação pública encontra respaldo nos artigos 44.º e seguintes do CPA, permitindo uma distribuição funcional de competências sem perda da titularidade das mesmas
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Perante isto, podemos concluir que a tragédia ocorrida no Elevador da Glória evidenciou de forma particularmente grave as fragilidades existentes no modelo de gestão, fiscalização e garantia da segurança dos elevadores municipais, revelando a insuficiência de uma abordagem fragmentada e exclusivamente municipal a infraestruturas que envolvem riscos elevados para pessoas e bens.
Perante este contexto, impunha-se a identificação de uma solução jurídico-administrativa capaz de responder de forma estruturada, preventiva e eficaz a um interesse público essencial: a segurança das instalações e a proteção da vida humana.
A criação de uma associação pública, integrada pelo Estado e pelas autarquias locais titulares de elevadores municipais, surge como uma resposta adequada e juridicamente sustentada a este problema.
Enquanto pessoa coletiva pública de natureza associativa, esta entidade permite a prossecução autónoma de interesses públicos comuns, assegurando a coordenação, normalização e fiscalização técnica supramunicipal, sem prejuízo da autonomia local
constitucionalmente consagrada.
A análise efetuada demonstra que esta solução apresenta vantagens significativas, tanto do ponto de vista jurídico-administrativo como técnico, económico e organizacional.
Do ponto de vista legal, a proposta encontra um sólido enquadramento nos princípios da descentralização administrativa, da autonomia das entidades públicas e da tutela meramente jurídica do Estado, bem como nas normas relativas à criação de pessoas coletivas públicas e à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. A sujeição da associação pública aos princípios da legalidade, da constitucionalidade e da responsabilidade civil garante, por sua vez, um adequado controlo da sua atuação e a salvaguarda dos direitos dos particulares.
Em suma, a criação desta associação pública não só se revela juridicamente admissível, como constitui uma resposta proporcional, necessária e adequada à gravidade dos riscos identificados, permitindo transformar uma reação a um acidente trágico numa reforma estrutural orientada para a prevenção, a segurança e a proteção do interesse público. Trata-se, assim, de uma solução que concilia eficácia administrativa, respeito pelos princípios constitucionais e reforço da confiança dos cidadãos na atuação da Administração Pública.
Lisboa, 13 de dezembro de 2025
Bárbara Sousa (Nº 71506), Carolina Ventura (Nº 69627), Daniela Costa (Nº 71498) e Maria Carvalho (Nº 66246)
subturma 12
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