Manutenção da Carris como Sociedade Anónima Municipal com Fiscalização Externalizada
Introdução
A tragédia ocorrida, no dia 3 de setembro, no Elevador da Glória evidenciou fragilidades graves no sistema de garantia da segurança dos equipamentos públicos e fiscalização dos equipamentos, expondo não apenas riscos operacionais, mas também a insuficiência de mecanismos preventivos e de controlo técnico. Este acidente, que resultou em perdas humanas e gerou repercussões nacionais e internacionais, colocou em destaque a necessidade urgente de repensar a organização e a supervisão das infraestruturas municipais históricas, de grande complexidade técnica e potencial risco.
A discussão acerca da forma ideal de gestão e fiscalização dos serviços da CARRIS releva-se, assim, central para garantir não apenas a eficiência operacional, mas acima de tudo a segurança e a confiança do público. A resposta organizativa não deve limitar-se à alteração da natureza jurídica da entidade gestora, mas antes concentrar-se na criação de mecanismos estruturais de responsabilidade, especialização técnica e independência funcional, capazes de prevenir falhas técnicas.
Natureza jurídica da CARRIS
Segundo o artigo 1º dos Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A., a Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A., abreviadamente designada por CARRIS, é uma pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, de responsabilidade limitada, com natureza municipal, que goza de personalidade jurídica e é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Em virtude do Decreto-Lei n.º 86-D/2016, a totalidade das ações representativas do capital social da Carris foram transmitidas do Estado para o município de Lisboa. Assim, a CARRIS integra a administração indireta municipal sob a forma privada.
As sociedades anónimas constituem um tipo de sociedade comercial, criada ao abrigo do Código de Sociedades Comerciais e constituída por pacto social. O capital encontra-se dividido em ações, tendo os acionistas a sua responsabilidade limitada ao valor das ações por si subscritas. As suas ações podem ser adquiridas por entidades públicas ou privadas. Quando as suas ações são compradas por uma entidade pública e esta passa a ter uma influência dominante, neste segundo momento, passa a se como uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, mantendo a forma privada mas assumindo natureza pública quanto à titularidade do capital.
Integrando a administração indireta municipal, a CARRIS, encontra-se sob a tutela e superintendência da Câmara Municipal de Lisboa, tal como indica o artigo 19º/1 dos Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A.
A superintendência configura uma modalidade de relação jurídico-administrativa estabelecida entre duas entidades administrativas, através da qual uma delas, o Estado ou outra pessoa coletiva, tem o poder, conferido pela lei, de definir os objetivos e orientar a atuação de outras pessoas coletivas públicas colocadas por lei na sua dependência. As duas entidades administrativas encontram-se em pólos opostos. A entidade subordinante é titular de uma posição jurídica ativa, que se consubstancia no poder de emissão de orientações e diretivas e de solicitar informações sobre a atuação da entidade subordinada. A outra entidade é subordinada, titular de uma posição jurídica passiva, e encontra-se sujeita à emissão de orientações e diretivas que têm impacto na forma como se pode desempenhar as suas atribuições, bem como à emissão de pedidos de informação. Tem o dever jurídico de agir de acordo com as orientações e diretivas e prestar a informação solicitada.
Já a tutela engloba diversos poderes dentro dela. Estes podem ser definidos como o controlo da legalidade da atuação do tutelado, tendo por referência um padrão normativo prévio aplicável, bem como a respetiva interpretação, aplicação e controlo de mérito, oportunidade e conveniência da atuação. Tem também por base critérios prévios de eficiência, racionalidade e adequada gestão dos negócios públicos. De forma concreta e exemplificando com o auxílio do artigo mencionado podemos identificar o poder de superintendência na alínea a), “aprovar orientações estratégicas e emitir diretivas e instruções genéricas à assembleia geral no âmbito dos objetivos a prosseguir”. Em relação à tutela, podemos identificar a alínea g), “supervisionar os atos dos membros dos órgãos sociais da empresa, o acompanhamento da sua atividade e o controlo da respetiva gestão”.
Vantagens
A manutenção da CARRIS como sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, inserida na administração indireta municipal sob forma privada, oferece um conjunto robusto de vantagens. Desde já, uma sociedade anónima consiste numa forma jurídica de empresa cujo capital social é dividido em ações, facilitando a entrada e saída de sócios, que vão ser os acionistas, com responsabilidade limitada ao valor das ações subscritas.
A forma privada permite à empresa um grau de agilidade operacional, que seria impossível caso estivesse submetida ao regime estritamente público: contrata mais depressa, adquire tecnologia com menor burocracia, tem maior autonomia na organização interna, maior controlo nas tomadas de decisão e um foco mais direcionado para os resultados, o desempenho, a eficiência, a produtividade e o controlo de custos.
A natureza municipal da empresa reforça a proximidade ao interesse público local, garantindo que as prioridades estratégicas, por exemplo de acessibilidade, mobilidade inclusiva e sustentabilidade sejam definidas pelo município que melhor conhece as necessidades da população. Além disso, manter a CARRIS no setor empresarial local assegura uma certa responsabilidade, dado que a Câmara Municipal exerce poderes de tutela e superintendência, já referidos anteriormente.
É bastante vantajoso a CARRIS permanecer como S.A., no que respeita ao facto de o capital ser financiado exclusivamente pelo Estado, que revela uma maior facilidade na obtenção de recursos, investimentos de grande dimensão e projetos de longo prazo. Os privados não estariam tão interessados em investir em bens e serviços que vão ser utilizados para a satisfação das necessidades coletivas, uma vez que não iriam gerar tanto lucro como desejavam. Para além disso, sendo o único acionista, garante-se que as decisões estão sempre alinhadas com o interesse público, os objetivos nacionais e as políticas públicas. Beneficiam também de maior estabilidade e segurança financeira, já que haverá menor risco de insolvência em virtude do possível apoio financeiro estatal em situações complicadas. O facto de não dependerem de acionistas privados contribui para a estabilidade institucional, já que não sofrem com as oscilações do mercado bolsista, garantindo a continuidade dos serviços. Não obstante o capital ser exclusivamente público, a empresa continua a funcionar segundo as regras do direito privado, assegurando, desta forma, maior flexibilidade de gestão, eficácia empresarial e menor rigidez face à Administração Pública. Com efeito, têm também personalidade jurídica própria, autonomia e capacidade para contratar.
Já o recurso a uma empresa externa de fiscalização, certificada e independente, constitui um pilar essencial para o reforço efetivo das garantias de segurança, sobretudo num contexto sensível como o da exploração de equipamentos históricos de transporte público. Desde logo, a separação clara entre a entidade operadora e a entidade fiscalizadora reforça a imparcialidade e a objetividade das avaliações técnicas, eliminando riscos de autorregulação e reduzindo significativamente potenciais conflitos de interesse. Quando a mesma organização assegura a operação e a fiscalização, existe sempre o perigo de relativização do risco ou de adiamento de intervenções dispendiosas, a fiscalização externa funciona, assim, como um mecanismo de controlo independente e credível.
Além disso, as empresas privadas dedicadas exclusivamente à fiscalização, inspeção e certificação dispõe de recursos humanos altamente qualificados, acesso a tecnologias de diagnóstico avançado e experiência acumulada em múltiplos contextos operacionais.
Mudanças necessárias
Para assegurar a efetivação real das garantias de segurança dos equipamentos da CARRIS, após uma tragédia com o impacto do acidente do Elevador da Glória, torna-se indispensável implementar um conjunto de mudanças estruturais, técnicas e organizacionais que eliminem fragilidades e criem um sistema preventivo robusto e imune a falhas.
Em primeiro lugar, torna-se essencial instituir simulacros de emergência regulares. Estes exercícios permitem testar a capacidade de resposta em cenários de falha real, identificar lacunas nos procedimentos, treinar a coordenação entre entidades e reduzir drasticamente o tempo de reação em situações críticas. Os simulacros são instrumentos de avaliação prática do que funciona e do que precisa de ser corrigido para assegurar a proteção imediata dos utilizadores.
Outro elemento indispensável é a criação de uma comunicação direta, clara e imediata com os utilizadores, através de sistemas de alerta, avisos automáticos e canais acessíveis de reporte de anomalias. Os passageiros são, muitas vezes, os primeiros a notar vibrações anormais ou ruídos estranhos. Transformá-los num elo ativo da cadeia de segurança significa reforçar a capacidade de deteção precoce e aumentar a transparência do serviço público.
Paralelamente, a CARRIS deve investir de forma consistente na qualificação contínua das equipas internas de operação e manutenção. Os equipamentos históricos possuem especificidades tecnológicas únicas que exigem conhecimento muito específico, formação técnica especializada e capacidade de interpretação de sinais subtis de desgaste. A profissionalização permanente destas equipas com programas certificados, formação e treino em tecnologias emergentes é uma condição essencial para mitigar erros humanos e garantir a qualidade técnica da manutenção.
Adicionalmente, a CARRIS deve adotar um modelo de gestão preditiva da manutenção, recorrendo a sensores e a algoritmos de deteção precoce de anomalias. Em equipamentos antigos, as falhas não são sempre visíveis, exigem sistemas que antecipem comportamentos anormais, vibrações, desgaste de cabos, mudanças subtis na tração, deformações estruturais e outros indícios que um inspetor humano possa não detetar. A tecnologia é hoje imprescindível para compensar a antiguidade dos sistemas históricos.
Finalmente, a cooperação estruturada e permanente com a empresa externa de fiscalização assume um papel decisivo na efetivação das garantias de segurança dos equipamentos explorados pela CARRIS. Não se trata apenas de recorrer pontualmente a inspeções técnicas, mas de instituir um verdadeiro sistema institucionalizado de controlo externo, assente na realização de auditorias de segurança regulares, obrigatórias e sistemáticas, conduzidas por uma entidade independente, tecnicamente qualificada e legalmente certificada. Estas auditorias devem ter natureza vinculativa, ultrapassando o modelo tradicional de recomendações não obrigatórias, e produzindo efeitos jurídicos imediatos sobre a operação dos equipamentos. Nesse sentido, sempre que os relatórios técnicos emitidos pela empresa externa identifiquem inconformidades relevantes, riscos estruturais, falhas de manutenção, desgaste excessivo de componentes críticos ou qualquer circunstância suscetível de comprometer a segurança dos utilizadores, deve impor-se automaticamente a suspensão da exploração do equipamento em causa. Essa retirada de serviço não dependerá de decisão discricionária da entidade operadora, mas resultará diretamente da determinação da entidade fiscalizadora externa, permanecendo em vigor até à correção integral das deficiências detetadas e à subsequente verificação positiva, igualmente realizada pela mesma entidade independente. A atribuição deste caráter vinculativo aos relatórios e auditorias reforça significativamente a eficácia preventiva do sistema, criando um forte incentivo à correção célere de falhas e à manutenção contínua de elevados padrões de segurança. Simultaneamente, a existência de relatórios técnicos produzidos por uma entidade externa e independente reforça a transparência e a confiança pública, tanto junto dos utilizadores como das entidades de tutela e da opinião pública em geral, mitigando perceções de opacidade ou autovigilância excessiva por parte da entidade exploradora.
A segurança dos equipamentos da CARRIS só pode ser plenamente assegurada através de um modelo integrado que combine prevenção contínua, qualificação técnica especializada, recurso a tecnologias avançadas de monitorização e uma fiscalização externa independente, com poderes vinculativos. Apenas esta articulação permite garantir elevados padrões de segurança, proteger a vida dos utilizadores e reforçar a confiança pública no serviço prestado.
Inconvenientes
A dependência política constitui como desvantagem estrutural significativa. Sendo o Município o detentor da totalidade do capital social, qualquer mudança de orientação política ou de prioridades do executivo municipal reflete-se diretamente na estratégia da empresa. Decisões autárquicas relacionadas com cortes orçamentais, redefinição de políticas de mobilidade ou reorganização de serviços obrigam a Carris a adaptar-se, mesmo quando essas opções comprometem a continuidade de investimentos essenciais, nomeadamente nas áreas da segurança e da manutenção. Esta dependência excessiva gera instabilidade estratégica e dificulta o planeamento a longo prazo, sobretudo no que respeita a infraestruturas sensíveis e de elevado risco técnico, como elevadores, elétricos e funiculares.
Acresce ainda o constante escrutínio mediático e político a que a empresa está sujeita. Enquanto entidade pública, qualquer falha, mesmo de pequena dimensão, ganha rapidamente destaque na comunicação social, gerando pressão acrescida sobre a gestão. Este contexto condiciona a tomada de decisões, uma vez que o impacto político e midiático tende, muitas vezes, a sobrepor-se àquilo que seria a opção mais adequada do ponto de vista estritamente técnico.
Por fim, a externalização da fiscalização a empresas privadas levanta problemas adicionais, nomeadamente ao nível da responsabilidade. Quando ocorre um acidente ou uma falha grave, pode gerar-se uma confusão quanto à imputação de responsabilidades: a Carris pode alegar que cumpriu todas as recomendações constantes dos relatórios da entidade fiscalizadora, enquanto a empresa contratada pode afirmar que realizou corretamente as inspeções e que o problema ultrapassava o seu âmbito de atuação. Esta indefinição dificulta a responsabilização efetiva e pode atrasar a adoção de medidas corretivas. Além disso, ao externalizar a fiscalização, a Carris perde controle direto sobre aspectos essenciais da segurança dos veículos e equipamentos, passando a depender quase totalmente do rigor, da competência e da experiência da empresa externa. Caso esta não seja suficientemente minuciosa ou não cumpra integralmente os procedimentos técnicos exigidos, falhas graves podem não ser detectadas atempadamente, criando um risco real para a segurança dos utilizadores, mesmo que a Carris tenha cumprido formalmente todas as suas obrigações contratuais.
Breve comparação com as outras hipóteses
A solução que assenta na manutenção da CARRIS como pessoa coletiva de direito privado, sob forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, com natureza municipal, articulada com a externalização da fiscalização a uma empresa privada independente, revela-se a mais adequada porque consegue equilibrar, de forma eficaz, interesse público, eficiência operacional, segurança e fiscalização reforçadas. Este modelo permite conciliar estas três dimensões essenciais que as restantes opções não conseguem assegurar simultaneamente.
Ao contrário da integração direta num serviço municipal, evita-se a excessiva burocratização e a politização da gestão técnica; comparando com a criação de estruturas públicas supramunicipais, este modelo dispensa a complexidade institucional e a lentidão decisória; em oposição à concessão, à parceria público-privada ou à privatização integral, preserva o controlo público do serviço, afastando lógicas predominantemente lucrativas incompatíveis com a proteção da vida humana. A separação clara entre operação pública e fiscalização privada independente elimina conflitos de interesse, reforça a objetividade das avaliações técnicas e introduz mecanismos vinculativos de controlo externo, assegurando que a segurança não dependa da autorregulação e da autofiscalização. Trata-se, assim, do modelo que melhor garante a prevenção de riscos, a responsabilização efetiva e a confiança, sem abdicar da natureza pública do serviço nem da eficiência própria da gestão privada.
Conclusão
A escolha da manutenção da CARRIS como sociedade anónima de capitais públicos municipais, aliada à fiscalização externa independente, revela-se a solução mais eficaz para conciliar eficiência operacional, autonomia administrativa e segurança dos utilizadores. A consolidação de procedimentos preventivos robustos, combinada com auditorias técnicas vinculativas e especialização contínua das equipas, garante que a empresa possa operar com rigor e confiabilidade. É essencial que estas melhorias sejam implementadas de forma sistemática e permanente, assegurando a proteção da vida dos cidadãos e reforçando a confiança pública no serviço.
Referências bibliográficas:
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A. (s.d.). Relatórios e legislação. CARRIS. Consultado a 9 de dezembro de 2025
Disponível em: https://www.carris.pt/a-carris/empresa/relatorios-e-legislacao/
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A. (2020). Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A.. CARRIS. Consultado a 7 de dezembro de 2025
Disponível em: https://www.carris.pt/media/qpqf3dp0/estatutos-carris-em_sa_marco2020.pdf
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