Introdução
Na sequência do grave acidente ocorrido no elevador da Glória, em Lisboa, no dia 3 de setembro de 2025, que originou a suspensão da atividade de todos os elevadores similares do município, o Presidente da Câmara decidiu proceder à revisão do modelo de organização e gestão do serviço de transporte assegurado pela empresa municipal CARRIS, com o objetivo de reforçar a segurança e prevenir acidentes futuros.
Nesse âmbito, foi solicitado o presente parecer sobre a proposta de privatização integral da exploração do referido serviço a uma entidade privada, mantendo‑se o mesmo sujeito a controlo por uma agência reguladora nacional do transporte ferroviário/mobilidade, de modo a avaliar a sua conformidade jurídico‑constitucional e a sua adequação às exigências de segurança e de interesse público.
A introdução limitar‑se‑á a delimitar o objeto e o enquadramento do parecer, seguindo‑se um relatório sintético dos factos relevantes, a análise do regime jurídico aplicável à privatização de serviços públicos e às entidades reguladoras independentes, e, por fim, a formulação de uma posição conclusiva sobre a viabilidade da solução proposta.
Contexto histórico geral do surgimento das entidades privadas:
A presença de entidades privadas no exercício de funções administrativas em Portugal não é um fenómeno recente, mas o resultado de uma evolução histórica gradual da própria Administração Pública e da conceção do Estado. Inicialmente, durante o Antigo Regime, não existia uma distinção clara entre o público e o privado tal como hoje a entendemos. O poder administrativo confundia-se com o poder régio, sendo frequentemente exercido por particulares a quem o rei concedia privilégios, monopólios ou funções específicas, como acontece com as corporações de ofício, as misericórdias, as ordens religiosas ou os concessionários de certos serviços (por exemplo, a cobrança de impostos ou a exploração de portos e alfândegas). Estas entidades, embora privadas na sua natureza, desempenhavam funções de interesse público por delegação do poder soberano.
Com a Revolução Liberal do século XIX e a consolidação do Estado de Direito Administrativo, começa a afirmar-se uma separação mais nítida entre a Administração Pública e os particulares. O Estado assume progressivamente um papel central na prossecução do interesse público, organizando uma Administração hierarquizada, burocrática e sujeita à lei. Ainda assim, mesmo neste período, o recurso a entidades privadas não desaparece. Pelo contrário, o Estado liberal, limitado na sua capacidade financeira e operacional, continua a recorrer a concessões administrativas, sobretudo em áreas como os transportes, as obras públicas, a energia e as comunicações, permitindo que entidades privadas explorem serviços públicos sob controlo estatal.
No século XX, especialmente durante o Estado Novo, verifica-se um reforço da intervenção do Estado na economia e na sociedade. A Administração Pública torna-se mais extensa e centralizada, e muitos serviços passam a ser diretamente prestados por entidades públicas. Contudo, subsistem formas de colaboração com o setor privado, nomeadamente através de institutos corporativos, fundações e organismos de coordenação económica, que, apesar de formalmente privados ou híbridos, estavam fortemente subordinados ao poder político.
É sobretudo a partir da segunda metade do século XX, e com maior intensidade após a Constituição de 1976, que se desenvolve uma nova lógica de articulação entre o público e o privado. A Constituição consagra o princípio da prossecução do interesse público, mas admite expressamente a colaboração de entidades privadas na realização de fins administrativos, desde que respeitados os princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade e da tutela jurisdicional efetiva. Neste contexto, surgem ou ganham relevo figuras como as pessoas coletivas de direito privado com funções administrativas, as associações públicas profissionais, as fundações de utilidade pública, as entidades concessionárias de serviços públicos e, mais recentemente, as parcerias público-privadas.
A partir dos anos 1980 e 1990, com a influência do Direito da União Europeia e das correntes do chamado “New Public Management”, intensifica-se a tendência para a externalização de funções administrativas e para a utilização de entidades privadas na gestão de serviços públicos. O Estado passa de prestador direto a regulador, fiscalizador e garante do interesse público. Assim, entidades privadas começam a desempenhar funções administrativas relevantes, como a certificação, a acreditação, a regulação técnica, a gestão de equipamentos públicos ou a prestação de serviços sociais, sempre ao abrigo da lei e sujeitas a mecanismos de controlo administrativo e jurisdicional.
Em síntese, as entidades privadas na Administração portuguesa surgem historicamente como instrumentos ao serviço do poder público, evoluindo de uma delegação informal e patrimonialista no Antigo Regime para modelos juridicamente estruturados de colaboração e delegação administrativa no Estado de Direito contemporâneo. Hoje, a sua legitimidade assenta não na sua natureza pública ou privada, mas na função que exercem e na submissão aos princípios fundamentais do Direito Administrativo.
1.1 Surgimento aprofundado das privatizações
O surgimento das privatizações em Portugal está intimamente ligado à evolução do papel do Estado na economia e na Administração Pública, especialmente a partir do final do século XX. Após a Revolução de 25 de Abril de 1974, Portugal atravessou um período marcado por uma forte intervenção estatal, traduzida num vasto processo de nacionalizações. Setores estratégicos como a banca, os seguros, a energia, os transportes e as comunicações passaram para a esfera pública, reforçando a ideia de um Estado produtor e prestador direto de serviços essenciais.
Contudo, a partir da década de 1980, assiste-se a uma inversão progressiva dessa tendência. O contexto económico internacional, marcado pela crise do Estado social, pela globalização e pela afirmação de modelos económicos mais liberalizados, conjugado com a adesão de Portugal às Comunidades Europeias em 1986, impulsionou uma redefinição do papel do Estado. Passa a ganhar força a ideia de que o Estado deve concentrar-se nas funções de regulação, supervisão e garantia do interesse público, deixando a execução direta de atividades económicas a entidades privadas mais eficientes e competitivas.
É neste quadro que emergem as privatizações, entendidas como o processo de transferência da titularidade ou da gestão de atividades, empresas ou serviços anteriormente públicos para o setor privado. Em Portugal, este processo assume expressão constitucional com as revisões da Constituição de 1989 e de 1997, que flexibilizam o regime económico e tornam juridicamente viável a reprivatização de empresas nacionalizadas após 1974. A revisão constitucional de 1989, em particular, representa um marco decisivo, ao permitir expressamente as privatizações e ao reduzir o peso do setor público empresarial obrigatório.
No plano administrativo, as privatizações não significam necessariamente o abandono do interesse público. Pelo contrário, muitas atividades privatizadas mantêm uma natureza de interesse geral, passando a ser exercidas por entidades privadas sob regimes de concessão, licença ou autorização administrativa. O Estado conserva poderes de direção, fiscalização e regulação, assegurando que a prossecução do interesse público não é sacrificada à lógica do lucro. É neste contexto que se desenvolvem as autoridades reguladoras independentes, especialmente em setores como a energia, as telecomunicações, os transportes e a banca.
Paralelamente às privatizações económicas, surge o fenómeno das privatizações administrativas, que consistem na transferência de tarefas administrativas ou de prestação de serviços públicos para entidades privadas, sem que o Estado abdique da titularidade da função administrativa. Exemplos incluem a gestão privada de hospitais, escolas, prisões, infraestruturas rodoviárias e serviços municipais, frequentemente através de contratos de concessão ou parcerias público-privadas. Estas soluções visam aumentar a eficiência, reduzir custos e melhorar a qualidade dos serviços, embora levantem questões relevantes quanto à responsabilização, à transparência e à proteção dos direitos dos cidadãos.
Importa sublinhar que o Direito Administrativo português não rejeita as privatizações, mas subordina-as a limites constitucionais e legais claros. Certas funções, consideradas nucleares da soberania do Estado — como o exercício da função jurisdicional, o poder legislativo ou o núcleo essencial da função administrativa de autoridade — não podem ser integralmente privatizadas. Mesmo quando entidades privadas intervêm, estas ficam sujeitas aos princípios fundamentais da atividade administrativa, como a legalidade, a igualdade, a proporcionalidade, a imparcialidade e a tutela jurisdicional efetiva.
Assim, o surgimento das privatizações em Portugal representa uma mudança estrutural no modelo administrativo, traduzindo a passagem de um Estado prestador para um Estado regulador. As privatizações não significam a retirada do Estado da esfera pública, mas antes a transformação dos seus instrumentos de atuação, reforçando a colaboração com entidades privadas, sem abdicar da responsabilidade última pela prossecução do interesse público.
1.2 Em particular: A Carris
A Carris (Companhia Carris de Ferro de Lisboa) é uma das empresas mais antigas de transporte público em Portugal, tendo sido fundada em 1872 como uma empresa privada dedicada à exploração de transportes urbanos em Lisboa, inicialmente através de veículos de tração animal e, mais tarde, de elétricos. Durante grande parte da sua história, a Carris funcionou como uma entidade privada concessionária de um serviço público essencial, refletindo o modelo clássico de concessão administrativa do século XIX, no qual o Estado ou o município delega a exploração de serviços públicos em empresas privadas.
Ao longo do século XX, sobretudo com o reforço da intervenção do Estado na economia, a Carris passou por um processo de crescente controlo público, culminando na sua nacionalização em 1975, no contexto pós-Revolução de Abril. A partir desse momento, a Carris integrou o setor público empresarial do Estado, assumindo a natureza de empresa pública responsável pela prestação de um serviço público essencial: o transporte coletivo urbano de passageiros.
Durante várias décadas, a Carris esteve sob tutela direta do Estado, através do Ministério responsável pelos transportes, funcionando como uma empresa pública tradicional. Contudo, no quadro das reformas administrativas e da reorganização do setor dos transportes, verificou-se uma alteração profunda do seu modelo institucional. Em 2017, a Carris foi municipalizada, passando da esfera do Estado central para a esfera do Município de Lisboa.
Atualmente, a Carris tem a forma de empresa municipal, adotando a designação Carris (Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A.). Trata-se de uma pessoa coletiva de direito privado, integralmente detida pelo Município de Lisboa, mas que prossegue fins de interesse público e está sujeita a um regime jurídico híbrido. A sua atividade baseia-se num contrato de concessão de serviço público, celebrado entre a Carris e o Município, através do qual lhe é atribuída a exploração do transporte público rodoviário e elétrico na cidade de Lisboa.
O modelo atual de administração da Carris reflete esta natureza mista. Embora seja uma sociedade anónima e se reja, em muitos aspetos, pelo direito privado e pelo direito comercial, a Carris encontra-se fortemente condicionada por normas de direito público. Está sujeita aos princípios fundamentais da atividade administrativa, como a prossecução do interesse público, a continuidade do serviço público, a igualdade dos utilizadores e a fiscalização por entidades públicas. A sua gestão é orientada por objetivos de eficiência e sustentabilidade, mas enquadrada por orientações estratégicas definidas pelo Município de Lisboa enquanto acionista único e autoridade concedente.
A administração da Carris é exercida por órgãos societários típicos (como o conselho de administração), designados pelo Município, o que assegura o controlo público da empresa. Paralelamente, a atividade da Carris articula-se com a Área Metropolitana de Lisboa e com a autoridade de transportes competente, inserindo-se numa lógica de coordenação metropolitana e de planeamento integrado da mobilidade urbana.
A Carris constitui um exemplo paradigmático da evolução do Estado prestador para o Estado regulador e organizador. O serviço público de transportes continua a ser uma responsabilidade pública, mas é executado por uma entidade com forma privada, sujeita a mecanismos de controlo contratual, financeiro e administrativo. Não se trata de uma privatização no sentido clássico, uma vez que a empresa permanece integralmente pública, mas antes de uma descentralização administrativa por via empresarial, combinada com a técnica da concessão.
1.3 Principais problemas da Carris atualmente:
Apesar da municipalização da Carris, em 2017, ter sido apresentada como um modelo mais próximo das necessidades locais e dos utilizadores, a sua aplicação tem revelado vários problemas estruturais, tanto do ponto de vista da gestão administrativa como da prossecução eficaz do interesse público.
Um dos principais problemas reside na tensão entre a lógica empresarial e a lógica administrativa. Embora a Carris tenha a forma de sociedade anónima e deva ser gerida segundo critérios de eficiência económica, a verdade é que está fortemente condicionada por objetivos políticos e sociais definidos pelo Município de Lisboa. A imposição de tarifas socialmente reduzidas, a expansão de carreiras pouco rentáveis e a exigência de manutenção de um serviço contínuo e universal dificultam o equilíbrio financeiro da empresa, gerando uma dependência estrutural de subsídios públicos. Esta situação fragiliza a autonomia de gestão e aproxima a Carris de um funcionamento típico da Administração direta, sem os correspondentes instrumentos orçamentais.
Associado a isto surge o problema do financiamento insuficiente e instável. O modelo atual assenta num contrato de concessão com o Município, mas os mecanismos de compensação financeira nem sempre acompanham o aumento dos custos operacionais, nomeadamente com pessoal, energia e manutenção da frota. A implementação do passe Navegante e de políticas de mobilidade sustentável, embora socialmente positivas, agravou o desfasamento entre receitas tarifárias e despesas reais, colocando pressão constante sobre as contas da empresa.
Outro problema relevante prende-se com a governação e a politização da gestão. Sendo o Município de Lisboa o acionista único, a nomeação dos órgãos de administração é eminentemente política. Isto pode conduzir a ciclos de gestão curtos, falta de continuidade estratégica e decisões orientadas por agendas eleitorais de curto prazo, em detrimento de uma visão técnica e de longo prazo para o sistema de transportes urbanos. Do ponto de vista do Direito Administrativo, isto levanta questões quanto à efetiva separação entre função política e função de gestão.
Existem ainda dificuldades significativas ao nível da gestão de recursos humanos. A Carris enfrenta escassez de motoristas e outros trabalhadores operacionais, problemas de envelhecimento do quadro de pessoal e conflitos laborais frequentes. O regime híbrido da empresa, nem plenamente público, nem plenamente privado, dificulta a adoção de soluções flexíveis, quer ao nível da contratação, quer ao nível da negociação laboral, colocando a empresa numa posição menos competitiva face aos operadores privados.
Acresce o problema da coordenação metropolitana. Embora a Carris opere essencialmente no município de Lisboa, o sistema de transportes está hoje organizado à escala da Área Metropolitana de Lisboa. A coexistência de múltiplos operadores, autoridades de transporte e níveis de decisão gera sobreposições, incoerências de planeamento e dificuldades na articulação de carreiras, horários e investimentos. O modelo municipalizado limita a capacidade da Carris de responder eficazmente a uma realidade de mobilidade que ultrapassa largamente as fronteiras do concelho.
Por fim, importa referir os desafios ligados à responsabilização e ao controlo jurídico. A Carris, enquanto empresa municipal, atua sob o direito privado, mas exerce funções de interesse público, o que cria zonas cinzentas quanto à aplicação do Código do Procedimento Administrativo, à sujeição plena ao contencioso administrativo e aos deveres de transparência. Esta ambiguidade pode fragilizar a proteção dos direitos dos utentes e dificultar o escrutínio público da sua atuação.
Em suma, os problemas atuais da Carris resultam menos da ideia de municipalização em si e mais das contradições internas do modelo adotado: uma empresa formalmente privada, materialmente administrativa, financeiramente dependente e politicamente condicionada. A Carris continua a desempenhar um papel essencial na mobilidade urbana de Lisboa, mas fá-lo num quadro institucional que exige ajustamentos profundos para garantir eficiência, sustentabilidade financeira e respeito pleno pelos princípios do Direito Administrativo.
Processo de privatização
Na demonstração da nossa proposta entendemos que seja necessário responder a dois pontos essenciais: até onde pode ir a privatização de serviços públicos como o transporte urbano e que papel tem uma entidade reguladora independente neste contexto.
2.1 A privatização integral seria admissível?
Atualmente, a Constituição da República Portuguesa já não impõe um “Estado proprietário” em larga escala, mas continua a impor ao Estado deveres de prestação em certos domínios, tais como serviços de interesse económico geral, segurança, continuidade do serviço, etc.
A privatização integral da CARRIS, entendida como a entrega total da exploração do serviço público de transporte urbano a uma empresa privada, faria com que a Câmara Municipal de Lisboa deixasse de ser o operador direto, mas a empresa continuaria a prosseguir um serviço de interesse público, o transporte urbano.
Nesses termos, a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), sendo uma entidade reguladora independente, o seu regime geral resulta da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, exerce um conjunto de poderes jurídicos próprios que a colocam acima dos operadores, sem substituir a gestão desse serviço. Atua como autoridade pública com competência normativa, fiscalizadora e sancionatória sobre o setor, delimitando o espaço dentro do qual as empresas privadas podem atuar.
Se a Câmara de Lisboa aprovar a privatização integral da CARRIS, via venda ou concessão, o transporte urbano continua a ser uma atividade económica regulada, sujeita à AMT. Havendo uma repartição clara das funções e responsabilidades entre três polos: o município, o operador privado e a entidade reguladora independente. Cada um atua num plano diferente, o que permite privatizar a exploração sem “privatizar” o interesse público.
O município mantém a titularidade do interesse público no transporte urbano: decide que o serviço existe, define os seus objetivos (mobilidade, turismo, ligação de zonas da cidade) e com que exigências de segurança e continuidade. Aprova o lançamento de um concurso público ou de concessão, definindo no caderno de encargos as obrigações de serviço público, tais como horários mínimos, limites de preço ou critérios tarifários, padrões de acessibilidade, etc. O contrato que resulta do concurso passa a ser o instrumento jurídico central entre o município e o operador, contendo cláusulas de fiscalização municipal, penalidades contratuais e, em último caso, rescisão ou caducidade se o operador violar gravemente as obrigações assumidas.
A empresa privada assume a exploração quotidiana dos transportes: organiza os trabalhadores, horário, manutenção das infraestruturas, gestão de avarias e execução das medidas de segurança exigidas pelo caderno de encargos e pela regulamentação setorial. Em contrapartida, passa a suportar o risco empresarial: tem de cobrir os custos com receita, investir em manutenção e equipamentos, cumprir com regras técnicas e de segurança, sabendo que o incumprimento pode levar a coimas, indemnizações, perda da concessão ou responsabilidade civil e penal em caso de acidente. O operador está limitado de duas formas diferentes: contratualmente pelo município e em sede regulatória pela AMT.
A AMT aprova regulamentos e toma decisões de carácter geral que definem requisitos mínimos de segurança, manutenção, formação de trabalhadores, inspeções periódicas e planos de emergência aplicáveis a todos os operadores. Esses atos fixam também os parâmetros de qualidade do serviço, como padrões de fiabilidade, informação ao público, acessibilidade e tratamento de reclamações, que condicionam diretamente a forma como o serviço é organizado. Além de definir regras, acompanha de forma sistemática a atividade dos operadores, exigindo relatórios, indicadores de desempenho, registos de avarias e incidentes, bem como planos de manutenção e de gestão de risco. Pode realizar inspeções, auditorias técnicas e pedidos de esclarecimento, verificando se as normas que emitiu estão a ser efetivamente cumpridas. Se identificarem infrações, AMT pode instaurar processos contraordenacionais, aplicar coimas, impor medidas corretivas obrigatórias e pode limitar ou mesmo suspender a exploração de determinados serviços enquanto não forem sanados os problemas detetados. Em casos graves, pode desencadear mecanismos que levem à alteração das condições da concessão ou à sua cessação, garantindo que a segurança e os direitos dos utentes prevalecem sobre o interesse económico imediato do operador.
No conjunto, o município garante a existência e configuração do serviço público e controla contratualmente o operador. O operador garante a execução concreta do serviço assumindo o risco empresarial. A AMT garante numa perspetiva sistemática, a conformidade técnica, a segurança e a proteção dos utentes, impondo limites ao comportamento económico do operador privado.
Esta articulação permite responder à tragédia que deu origem a este caso, evitando que a privatização conduza a uma lógica puramente económica e assegura que a exploração do elevador continue subordinada a exigências públicas de segurança, continuidade e qualidade, controladas por uma autoridade independente dos ciclos políticos e dos interesses comerciais imediatos.
Fundamentos favoráveis à adoção da privatização ainda que sujeita a controlo
Antes de se examinar as falhas que este modelo pode provocar à gestão dos transportes ferroviários a cargo da Carris é relevante enfatizar os benefícios que este pode trazer tanto ao Município de Lisboa e a toda a Administração Pública, como também aos seus utilizadores diários e turistas
3.1 Reforço da segurança e responsabilização através da profissionalização técnica especializada
A Carris, enquanto empresa de transporte público rodoviário e ferroviário, é forçada a recorrer a concursos públicos, regulados por lei e com consagração constitucional (Art. 47º/2 da CRP), para a manutenção de equipamentos especializados, como os seus elevadores históricos (Glória, Bica). Nestes casos, não possui experiência interna em engenharia mecânica especializada (como o sistema de contrapesos do Elevador da Glória) e recorre a contratos com empresas privadas qualificadas.
No entanto, tratando-se de uma empresa pública, o processo de concurso tem foco em selecionar o custo mais baixo, como ilustrado pelo cancelamento do concurso aberto em abril, para o elevador da Glória por falta de propostas que aceitassem o preço (1,19 milhões para um contrato de 36 meses). Para evitar que o elevador ficasse sem manutenção, foi feito um "ajuste de contas" com a empresa MNTC para que esta continuasse responsável, acordo que falhou. Sendo que os concursos públicos são feitos normalmente para períodos de 3 anos, o serviço fica comprometido e provoca descontinuidade técnica, perdendo-se técnicas estudadas e implementadas, aumentando consequentemente o risco de falha. Passando a operação para a direção de uma empresa privada, é exigida uma responsabilidade permanente e contínua do investimento.
O modelo atual em que a Carris opera e contrata, a empresa privada elabora a manutenção e a Câmara de Lisboa e outras entidades supervisionam, cria uma dispensação de responsabilidade, levando a que a própria Carris admita que esta não deve recair apenas sobre a sua esfera, atribuindo-a à MNTC, empresa responsável pela manutenção do elevador da Glória, por incumprimento contratual. Esta disputa prova a facilidade com que a culpa é mitigada entre as entidades responsáveis, prejudicando a prevenção e eficiência dos serviços prestados, algo que com a privatização integral deixaria de existir na medida em que toda a cadeia técnica — diagnóstico, operação, manutenção, fiscalização interna, avanço tecnológico e gestão de risco — fosse exercida por uma entidade privada altamente competente, sob controlo de uma entidade reguladora independente, concretizando os princípios da boa administração e da eficiência (artº 5º do CPA e art. 267º/3 e 6 da CRP).
Frisando o problema que reside entre a Carris, que falhou na contratação eficaz (por focar no preço baixo), e a empresa privada que falhou na execução do "ajuste de contas", há uma dificuldade na atribuição da responsabilidade. Com a privatização integral, a entidade competente para a manutenção seria, eodem tempore, a detentora da operação, assim, responderia diretamente, sendo-lhe aplicadas penalidades contratuais reforçadas com responsabilidade civil, tudo sob fiscalização de uma entidade externa.
3.2 Diminuição da despesa pública e municipal
Atualmente, o Estado detém a frota da maioria dos transportes públicos, sendo que acata com todos (ou quase todos) os custos inerentes ao seu funcionamento. Na medida em que incumbe aos municípios, nos termos do princípio da boa administração, da eficiência e sustentabilidade financeira, assegurar à organização os serviços de transporte para a prossecução do serviço do interesse coletivo. Deste modo, tenta despender o menor número de verbas, sem que com isto a qualidade e segurança fiquem prejudicadas.
Podemos afirmar que, através de despesa corrente e constantes investimentos em infraestruturas, o setor dos transportes implica um grande peso no Orçamento de Estado. “As prioridades do orçamento municipal de Lisboa para a área da mobilidade, com um total de 311 milhões de euros, são o incentivo do transporte público e investimentos na Carris, disse, esta quinta-feira, o vice-presidente da autarquia, Anacoreta Correia.” passando a manutenção e a aquisição de material a serem financiadas pelo operador privado, deixando de onerar o orçamento municipal, frequentemente sujeito a restrições. A exploração de elevadores municipais implica encargos financeiros elevados em despesa como mão de obra, custos de manutenção, investimentos com substituição de equipamentos, sistemas de segurança e custos com possíveis ações de responsabilidade civil.
A privatização implicará que a execução da atividade recaia sobre uma ou várias entidades privadas, deixando de ser levada a cabo pela Administração Pública e pelo município de Lisboa, traduzindo-se assim numa redução da despesa pública e municipal.
3.2.1 Maior independência orçamental e financeira
Como já referido, no plano atual, a Carris encontra-se sob gestão municipal, o que faz com que os orçamentos possam sofrer cortes e cotações, fazendo com que, consequentemente, haja atrasos nas execuções . São estes fatores que podem comprometer a manutenção preventiva que leva a que não haja falhas de segurança.
Com a privatização, deixará que existir um orçamento dependente da Administração Pública, mais concretamente da administração autónoma, para que este seja elaborado por particulares que, têm um controlo pleno sobre a sua execução o que faz com que, naturalmente, tenham mais facilidade em ajustá-lo às necessidade do serviço prestado
3.3 Autonomia na eficiência da gestão
De modo generalizado, com as privatizações há uma maior possibilidade de adoção de modelos de organização próprios do setor privado. Estes são caracterizados por possuir mais flexibilidade de poderes decisórios e simplificação procedimental.
Contrariamente ao que se verifica com as entidades municipais e estatais que estão condicionadas pelas verbas orçamentais e processos administrativos longos e burocráticos, a entidade privada opera segundo hierarquias mais simples e com maior autonomia técnica, permitindo uma resposta mais célere a situações de risco, anomalias técnicas ou necessidades de manutenção urgente.
Por fim, a concentração da responsabilidade operacional e técnica numa única entidade gestora reduz a dispersão de competências e favorece uma coordenação eficaz entre operação, manutenção e segurança, contribuindo para uma gestão mais eficiente e para a prevenção de falhas sistémicas suscetíveis de originar acidentes graves.
3.4 Redução da interferência direta de órgãos políticos
A Carris é um transporte público, pertencendo à administração autónoma, estando, por isso, sob um poder de tutela (199º/d, última parte, CRP). Os seus órgãos são nomeados pelo Município, o que faz com que a Carris esteja perante inúmeras mudanças consoante as orientações políticas de cada executivo eleito.
Passando a Carris a depender totalmente de entes privados, a gestão rege-se por critérios técnicos, profissionais e contratuais, deixando de estar sob o controlo dos poderes e decisões a curto prazo da política, manifestando-se assim uma visão a longo prazo e não a períodos de governamentação.
Este argumento revela-se mais relevante quando se trata de serviços que envolvem riscos mais elevados para a integridade física dos usufrutuários, como é o caso de elevadores históricos. Com esta medida eliminam-se riscos de adiamento de investimentos por razões políticas, reforça a autonomia técnica dos responsáveis e assegura-se uma maior estabilidade, independente de decisões dos órgãos políticos, passando a ser uma obrigação jurídica e contratual do operador privado.
É importante salientar que esta medida não fará com que deixe de haver controlo político, mas este será realizado de forma distinta, em que o controlo democrático é exercido de forma indireta, através da regulação, fiscalização e responsabilização a cargo da entidade independente competente.
3.5 Adequação aos padrões internacionais
A privatização será levada a cabo por uma entidade especializada que deverá ter em conta normas e padrões internacionais. Normas como o ISO 9901 e NP EN 13816 exigem um padrão comum nas manutenções e operações que são sujeitas a audição e controlo de qualidade. A norma europeia EN 13816 surge com o objetivo de “tornar o serviço de transportes de passageiros seguro, eficaz e de elevada qualidade”, este define requisitos, objetivos e medidas a tomar . Também as normas EN 81 e EN 12929 são relevantes para os elétricos, pois são estas que os regulam a nível europeu padronizando o serviço prestado.
A adoção destes padrões garante uma maior segurança na operação onde os elevadores são operados segundo padrões testados e padronizados no nível da União, logo há uma uniformização de procedimento em que todas as equipas técnicas seguem os mesmos protocolos, evitando que se verifiquem novamente falhas mecânicas, aumentando o nível de confiança nos utilizadores do serviço oferecido. Por outro lado, o facto de serem realizadas auditorias promove a transparência dos serviços, fortalecendo a accountability do operador privado.
Desvantagens subjacentes a uma privatização integral do serviço público
Quando se aborda a privatização integral de um serviço público como os transportes ferroviários da Carris, é imprescindível identificar e analisar as desvantagens inerentes a esta mudança e como pode afetar aqueles que usufruem destes serviços.
Deste modo, apresentam-se infra as principais desvantagens associadas a este modelo.
4.1 Maior foco no lucro em detrimento da segurança
Quando um serviço público, como por exemplo, a Carris, é totalmente privatizado, a sua gestão sofre uma alteração profunda, passando de uma entidade pública, cujo objetivo principal é o interesse público, para uma cujo foco central é maximizar os lucros. Ao contrário das entidades públicas, cuja atuação se encontra subordinada ao princípio da prossecução do interesse público, as entidades privadas têm como objetivo primordial a obtenção do lucro, como tal, esta diferença estrutural pode gerar um conflito entre a maximização do lucro e a segurança.
Num modelo de privatização integral, a empresa privada tem um incentivo permanente para reduzir custos operacionais, uma vez que a redução de despesas (contenção da despesa) traduz-se diretamente no aumento da margem de lucro. Normalmente, a entidade privada não tem, em regra, incentivos económicos para investir em níveis de segurança superiores àqueles legalmente exigidos, uma vez que tais investimentos representam somente custos adicionais que não se iam refletir diretamente em aumento de receitas. Consequentemente, a segurança deixa de ser encarada como um valor intrínseco do serviço e passa a ser simplesmente tratada como um requisito legal a cumprir.
Este risco tem sido identificado por vários economistas, que sublinham as limitações da regulação quando confrontada com operadores privados fortemente orientados para o lucro. Assim, quando se privatiza um serviço como os transportes ferroviários, é necessário ter em conta esta desvantagem, para ser possível a adoção de medidas de salvaguarda adequadas, de modo a evitar a repetição de tragédias semelhantes à ocorrida no Elevador da Glória em Lisboa.
4.2 Possível redução de transparência
A privatização integral de um serviço como os transportes ferroviários pode conduzir a uma diminuição significativa dos níveis de transparência administrativa, uma vez que a entidade privada não se encontra sujeita ao mesmo regime de transparência administrativa das entidades públicas, os quais se traduzem em deveres de informação, de acessibilidade a documentos administrativos e sujeição a uma fiscalização política, administrativa e jurisdicional.
Quando a exploração de um serviço público, como a Carris, é transferida integralmente para uma entidade privada, esta passa a reger-se predominantemente por um direito privado, não estando sujeita ao mesmo grau de obrigação de publicidade dos seus atos. Tal situação pode dificultar o conhecimento público do estado “real” da infraestrutura, das condições de segurança e dos resultados das inspeções.
Esta redução de transparência é particularmente problemática em setores de elevado risco, como os dos elétricos, onde a segurança dos utilizadores depende de uma monitorização constante e de prestação de contas e informação. A ausência de uma divulgação clara e acessível de informação relevante pode comprometer a deteção de falhas sistemáticas e limitar a capacidade de intervenção atempada por parte das autoridades públicas e da sociedade civil.
Além disso, a utilização frequente de cláusulas de confidencialidade contratual pelas empresas privadas, podem ser invocadas para restringir o acesso à informação que, num contexto de gestão pública direta, seria normalmente pública (vide artigo 11º/1; 17º/1 do CPA e o artigo 37º/1 da CRP).
Sendo assim, a privatização integral pode, assim, criar uma zona de opacidade na gestão de um serviço que deveria ser transparente, especialmente, uma vez que o direito de acesso à informação constitui um direito fundamental dos cidadãos e um instrumento essencial de controlo da atividade administrativa.
No entanto, a privatização defendida no presente parecer prevê a criação de um mecanismo de regulação e fiscalização, razão pela qual este argumento não pode, por si só, ser utilizado para refutar a privatização integral, especialmente pois, como já foi desenvolvido supra, a AMT (Autoridade da Mobilidade e dos Transportes) exerce funções de fiscalização e supervisão tanto sobre entidades privadas como públicas.
4.3. Redução de receitas públicas
A receita pública permite ao Estado produzir ou contratar a produção de bens públicos que sirvam os interesses das populações visando o bem-estar coletivo. Segundo, Sousa Franco, a receita pública pode ser definida como qualquer recurso obtido durante um determinado período, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo. As receitas públicas são muito variadas, porém, podemos agrupá-las em três grupos: receitas creditícias; receitas tributárias e, por fim, receitas patrimoniais.
Como tal, a privatização integral dos transportes públicos ferroviários acaba por ser uma desvantagem relevante, já que o Estado com esta privatização perde receitas contínuas que antes auferia diretamente através da exploração de serviços públicos, nomeadamente com os impostos, sendo que no caso dos transportes públicos, podemos falar das receitas provenientes da compra de títulos.
Deste modo, quando um serviço que, anteriormente, era completamente público passa para uma entidade privada, o setor público deixa de receber esses fluxos de receita regulares, passando estes a beneficiar as entidades privadas.
Esta redução de receitas tem sido uma crítica levantada por diversos setores, que apontam que as privatizações retiraram ao Estado receitas que poderiam ser utilizadas para financiar outros tipos de serviços públicos essenciais. A CGTP afirma que a “(…) privatização no setor dos transportes públicos, fora dos centros urbanos de Lisboa e Porto, conduziu à deterioração do serviço, nomeadamente como redução do número de carreiras e da sua frequência, ou do seu total desaparecimento, a piores composições, bem como aumento dos bilhetes e passes sociais. É correto afirmar, portanto, que privatização de grande parte deste setor veio negar e cercear o direito à mobilidade de parte da população portuguesa, nomeadamente do interior.”
4.4 Aumento dos preços em consequência da maximização dos lucros
Um dos efeitos mais imediatos e tangíveis da privatização é o aumento dos preços suportados pelos consumidores, em consequência da maximização dos lucros pelos particulares. Ao contrário das empresas públicas que, como já foi abordado supra, priorizam a satisfação das necessidades coletivas da sociedade, as empresas privadas são movidas primordialmente com o objetivo de arrecadar receitas.
Sendo assim, os privados recorrem frequentemente a aumentos das tarifas de serviço, muitas vezes sem consideração pelos usufruidores que dependem e, frequentemente, utilizam os serviços mencionados.
O impacto dos aumentos dos bilhetes afeta, principalmente, os agregados familiares com menores rendimentos, pois à medida que os preços aumentam, as famílias em situação económica mais vulnerável podem ser forçadas a destinar uma parte mais significativa dos seus rendimentos a estes serviços.
Deste modo, este fenómeno vai contribuir para o agravamento das desigualdades sociais entre os cidadãos com maior capacidade económica, que conseguem absorver os custos adicionais, e a população mais desfavorecida, que passa a ter mais dificuldade de acesso a serviços essenciais.
Conclusão
Ao longo do trabalho, foi possível evidenciar que o modelo atual de administração da Carris, assente numa estrutura híbrida, apresenta limitações significativas ao nível da eficiência, da autonomia de gestão e da clareza jurídico-administrativa. A coexistência de uma forma societária privada com um controlo público integral tem revelado dificuldades na conciliação entre objetivos empresariais e condicionamentos políticos, comprometendo a sustentabilidade e a capacidade de resposta da empresa às exigências da mobilidade urbana contemporânea.
Neste contexto, a privatização total da Carris surge como uma alternativa suscetível de introduzir uma gestão mais eficiente, estável e orientada por critérios técnicos, permitindo uma separação mais clara entre as funções de regulação do Estado e a atividade operacional do prestador do serviço. Importa sublinhar que a privatização não implicaria o abandono do interesse público. O serviço de transportes continuaria a ser público na sua finalidade, mas privado na sua execução. As obrigações de universalidade, continuidade, qualidade e moderação tarifária poderiam ser asseguradas contratualmente, com compensações financeiras explícitas e transparentes sempre que o interesse público justificasse a imposição de serviços não lucrativos.
Acresce que este modelo permitiria reforçar a transparência, clarificar responsabilidades e reduzir a interferência política na gestão corrente da empresa, favorecendo uma visão de longo prazo e uma maior capacidade de investimento e inovação. O Estado, ou o Município, manterá um papel central enquanto autoridade concedente e reguladora, assegurando o cumprimento das obrigações de serviço público e a proteção dos direitos dos utentes.
Em suma, a privatização total da Carris apresenta-se, à luz da análise desenvolvida, como uma solução juridicamente admissível e administrativamente vantajosa, desde que acompanhada de um enquadramento regulatório sólido e de mecanismos eficazes de fiscalização, capazes de garantir a prossecução do interesse público e a qualidade do serviço prestado.
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Beatriz Santos, n.º 71294
Mafalda Mota, n.º 71408
Martim Agro, n.º 66016
Matilde Marques, n.º 71572
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