FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA
Simulação de Direito Administrativo I (2025)
Como pode a organização administrativa da Carris contribuir para prevenir a ocorrência de tragédias como a recentemente verificada no elevador da Glória?
Trabalho elaborado por:
Madalena Valadas, nº de aluno 62756
Emma Correia, nº de aluno 71338
Pedro Pereira, nº de aluno 71235
1.Enquadramento histórico e referência ao sistema de administração atual; 2. 2.1. Regime das Parcerias Público-Privadas; 2.2. Vantagens de Parceria Público-Privada; 3. Problemática da manutenção da atual dualidade de estatutos jurídicos da Carris; 4. Problemática do Modelo inteiramente estadual; 5. Problemática da renovação e aposta no Modelo Empresarial 6. Problemática da modalidade de Associação Pública; 7. Problemática da colaboração com privados, através de concessionários; 8. Problemática do modelo inteiramente privado; 9. Conclusão; 10. Fontes.
1. Enquadramento histórico e referência ao sistema de administração atual
A Carris, criada em 1872, é uma das mais antigas entidades responsáveis pelo transporte coletivo urbano em Lisboa. Inicialmente concessionada a privados, evoluiu ao longo do século XX para um modelo de forte intervenção pública, acompanhando o processo de expansão urbana e as necessidades crescentes de mobilidade da população da capital. A sua evolução reflete as grandes fases do Direito Administrativo: do modelo liberal e centralizado inicial, ao modelo social prestador e, mais recentemente, ao modelo pós social caracterizado pela cooperação entre entidades públicas e privadas.
Em 2017, a titularidade e gestão da Carris foram transferidas do Estado para o Município de Lisboa, reforçando-se a natureza municipal do serviço público de transporte. Atualmente, a Carris assume a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, integrando o setor empresarial local, encontrando-se sujeita ao regime jurídico das empresas municipais (Lei n.º 50/2012) e ao quadro jurídico do setor empresarial do Estado e das autarquias, tendo os seus próprios Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A.
O modelo vigente assenta, por isso, numa entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, mas que prossegue fins públicos essenciais, designadamente garantir a mobilidade urbana, assegurar a continuidade e regularidade do serviço e cumprir exigências reforçadas de segurança e manutenção dos equipamentos. A tragédia verificada no elevador da Glória evidencia a necessidade de reorganizar e fortalecer a articulação entre gestão operacional, fiscalização, manutenção e controlo técnico, sob pena de se comprometerem direitos fundamentais dos utentes, como a segurança, a integridade física e a confiança no serviço público.
A situação atual constitui, assim, um ponto de partida crítico para repensar o modelo organizacional da Carris, avaliando soluções que permitam reforçar a segurança, a eficiência e a responsabilidade na gestão dos elevadores municipais.
2. Parcerias Público-Privadas
2.1. Regime das Parcerias Público-Privadas
As Parcerias Público-Privadas (PPPs) constituem um mecanismo de cooperação entre entidades públicas e privadas, inserindo-se na lógica da Administração Pública sob forma privada (art.º 2/1 e 5.º, Decreto-Lei 111/2012). Este fenómeno surge no contexto do Estado pós-social, enquanto resposta à necessidade de reorganização da Administração Pública, permitindo repartir o exercício da função administrativa com entidades privadas, através de modelos mais flexíveis e adaptados às exigências técnicas e económicas contemporâneas.
A Administração Pública atual assenta, em larga medida, numa lógica de cooperação, marcada pela articulação de normas de Direito Público e de Direito Privado. As PPPs refletem esta realidade, procurando conciliar a prossecução do interesse público com a intervenção de operadores privados, sem que tal implique uma abdicação das responsabilidades públicas fundamentais.
Do ponto de vista jurídico, as Parcerias Público-Privadas apresentam uma natureza mista ou híbrida, sendo frequentemente qualificadas pela doutrina como realidades “mestiças”. Embora os parceiros privados atuem segundo formas e técnicas próprias do Direito Privado, a atividade desenvolvida mantém-se inserida no exercício da função administrativa, prosseguindo fins de evidente interesse público.
Em Portugal, o regime jurídico das PPPs encontra-se essencialmente consagrado no Decreto-Lei n.º 111/2012, que estabelece os princípios gerais aplicáveis à sua constituição, execução e controlo (art.º 1). Nos termos deste diploma, as PPPs pressupõem a prossecução de uma tarefa administrativa, a celebração de um contrato administrativo, precedido de procedimento concorrencial, a repartição de riscos, responsabilidades e obrigações entre o parceiro público e o parceiro privado e a manutenção de mecanismos de controlo público, nomeadamente fiscalização técnica, financeira e jurídica (art.º 2).
Apesar de poderem recorrer a instrumentos e regras de Direito Privado, as PPPs não configuram uma fuga ao Direito Administrativo; pelo contrário, toda a sua atuação permanece sujeita aos princípios gerais da atividade administrativa, designadamente os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da proporcionalidade, da igualdade, da transparência e da proteção dos direitos dos particulares, tal como consagrados no Código do Procedimento Administrativo (art.º 3-9, CPA), bem como da Constituição da República (art.º 266/2, CRP).
A intervenção do Estado ou das autarquias nas entidades parceiras faz-se tanto por via legislativa, através da definição do regime jurídico aplicável, como por via organizacional e funcional, mediante a participação no capital, a designação de representantes ou o exercício de poderes de fiscalização e tutela. O grau de intervenção pública varia consoante a posição assumida no capital social e no contrato, podendo o parceiro público manter uma posição de domínio estratégico quando detém uma participação maioritária.
Em suma, as Parcerias Público-Privadas representam uma forma contemporânea de exercício da função administrativa, permitindo à Administração Pública utilizar instrumentos do Direito Privado e atuar no mercado, sem abdicar da vinculação ao Direito Público, uma vez que os fins prosseguidos, os princípios aplicáveis e os mecanismos de controlo permanecem de natureza pública.
2.2. Vantagens de Parceria Público-Privada na Carris
A implementação de uma parceria público-privada no âmbito do serviço municipal dos elevadores, incluindo a gestão funcional e a fiscalização, pode oferecer um conjunto relevante de vantagens, especialmente após a tragédia do elevador da Glória ocorrida em setembro, que demonstrou falhas de caráter estrutural no modelo organizativo, sendo necessárias algumas reformas.
O reforço técnico especializado e a inovação contínua é uma das necessidades do sistema, uma vez que as empresas privadas do setor ferroviário e de mobilidade possuem uma capacidade técnica maior na manutenção de infraestruturas, gestão de risco e implementação de sistemas avançados de segurança, e uma PPP permite internalizar essa especialização no serviço municipal. O aumento da capacidade de fiscalização e o controlo preventivo pode constituir uma determinante relevância no sentido de prevenção, pois, sendo o parceiro privado responsável pelo cumprimento de obrigações contratuais robustas de monitorização permanente, integrando sensores, sistemas automáticos de alerta e protocolos de inspeção que muitas entidades públicas não têm capacidade técnica para manter com a mesma intensidade, podem levar à devida prevenção de acidentes como o do elevador da glória e por outro lado afirmar o devido funcionamento do serviço. Por outro lado, a partilha de riscos (art.º 7, DL n.º111/2012) e redução do ónus financeiro para o município (art.º 5/b), DL n.º111/2021), através de uma lógica de repartição de riscos, especialmente os riscos de construção, operação e performance, que permita ao município assegurar maior segurança financeira e maior responsabilização do parceiro privado pode contribuir para que não haja uma maior sobrecarga de responsabilização no Estado que pode não ter mecanismos para responder aos problemas. A procura por uma maior eficiência operacional e redução de falhas críticas, com o setor privado, atuando sob contratualização rígida e metas de desempenho, a operar com maior eficiência, pode levar à redução dos tempos de resposta, aumentando a qualidade da manutenção e otimizando a gestão de recursos.
Deste modo e com estas apostas é possível adquirir uma garantia de fiscalização pública reforçada, uma vez que, numa PPP, o município mantém funções estratégicas e regulatórias, assegurando que o parceiro privado cumpre padrões de segurança e que são aplicadas sanções caso haja incumprimento, e o controlo público mantém-se como último garante da segurança dos utentes e por outro lado, a flexibilidade organizacional e adaptação rápida a crises, já que este modelo facilita adaptações rápidas, contratação de nova tecnologia, formação de técnicos e implementação de novos protocolos, evitando a rigidez típica de modelos exclusivamente públicos.
Assim, a PPP pode constituir uma solução equilibrada que combina a autonomia técnica, a eficiência privada e o controlo público, reforçando a segurança dos elevadores municipais e prevenindo a ocorrência de novos acidentes graves.
3. Problemática da manutenção da atual dualidade de estatutos jurídicos da Carris
A configuração jurídica atualmente adotada pela Carris, enquanto sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, estruturada segundo o Direito Privado, mas vocacionada para a prossecução de um serviço público essencial, coloca sérias dificuldades em matéria de organização administrativa, imputação de responsabilidades e proteção efetiva da segurança dos utentes.
Este modelo híbrido, característico da Administração Pública sob forma privada, assenta numa articulação entre regras de Direito Privado, aplicáveis à gestão e funcionamento interno da entidade, e princípios de Direito Administrativo, que vinculam a sua atuação enquanto entidade prossecutora do interesse público. Embora esta solução possa oferecer alguma flexibilidade organizacional, a coexistência de regimes jurídicos distintos tende a gerar indefinições relevantes quanto ao enquadramento da atividade, sobretudo em áreas sensíveis como a segurança, a manutenção e a fiscalização técnica dos equipamentos.
Em contextos que envolvem riscos elevados, como a exploração de elevadores municipais, revela-se essencial a existência de um quadro organizativo claro, que permita identificar, de forma inequívoca, quem é responsável pela prevenção de falhas, pela fiscalização contínua e pela adoção de medidas imediatas em caso de anomalia. A manutenção da atual dualidade estatutária contribui para a dispersão de competências entre diferentes entidades e níveis decisórios, dificultando a concentração da responsabilidade e a existência de um centro unificado de decisão.
Acresce que os mecanismos de controlo público a que a Carris se encontra sujeita, enquanto entidade organizada segundo modelos empresariais, assumem frequentemente um caráter indireto ou posterior à atuação. Tal circunstância mostra-se insuficiente quando estão em causa equipamentos que exigem monitorização permanente, avaliação técnica especializada e intervenção preventiva, sob pena de se comprometer a segurança dos utilizadores do serviço.
Por outro lado, este modelo pode favorecer uma atenuação prática da responsabilidade pública, na medida em que a organização sob forma privada tende a criar uma perceção de afastamento da Administração relativamente às consequências diretas de falhas graves do serviço. Essa perceção é particularmente problemática quando estão em causa direitos fundamentais dos utentes, designadamente o direito à segurança, à integridade física e à confiança legítima no funcionamento regular do serviço público.
Em suma, embora a atual dualidade de estatutos jurídicos permita alguma flexibilidade de gestão, revela-se estruturalmente limitada para responder às exigências acrescidas de segurança, controlo efetivo.
4. Problemática do Modelo Inteiramente Estadual
O Modelos Inteiramente Estadual, tecnicamente designado por administração direta do Estado, seria apenas visto num cenário onde a CARRIS perderia a sua personalidade jurídica e autonomia empresarial, voltaria a ser uma hierarquia administrativa como uma Direção-Geral ou um serviço executivo. Este modelo, que era antes dominante, apresentava severas limitações quando aplicado a uma área como os transportes urbanos. No entanto, a problemática central deste modelo reside maioritariamente na disfunção burocrática clássica, para responder a exigências num mercado extremamente dinâmico 6 | P á g i n a como os transportes, que está em constante evolução e mudanças. Sendo assim este modelo, administração direta, funciona de maneira mais adequada no exercício de poderes de autoridades, como por exemplo a polícia. Em casos como prestação de serviços económicos não é um modelo minimamente recomendado, pois pode gerar constrangimentos nas principais vertentes, na financeira, autonomia estratégica e na gestão de recursos humanos.
Ao nível da gestão financeira, a submissão total às regras estritas da contabilidade pública releva um obstáculo operacional. Neste modelo, visto que vige o princípio da unidade de tesouraria e a dependência orçamental prévia para qualquer despesa, a CARRIS iria perder agilidade e simplicidade para realizar investimentos urgentes, como uma reparação de uma rota, ou algo relacionado com a venda de bilhetes, que entrariam diretamente nos cofres do Estado. A sujeição a todas as burocracias, como vistos prévios do Tribunal de Contas para atos de gestão corrente irão tornar a operação lenta e pouco reativa às necessidades dos utentes.
Em segundo lugar, a aplicação da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, constitui um fator de rigidez elevado e incompatível com a natureza da atividade do transporte de passageiros, visto que como antes mencionado esta deve ser flexível na organização de turnos, contratação de motoristas, e outras atividades essenciais... Com isto dito o regime da função pública não iria facilitar nenhuma dessas atividades e iria apenas dificultar o que já não é considerado fácil.
Por último, e possivelmente mais preocupante, este modelo poderia vir a potencializar o que é hoje determinado como “politização da gestão”. Ao retirarmos a “barreira jurídica” que a forma de impresa coloca entre o poder político e a gestão técnica, a administração direta expõe a CARRIS à interferência direta da tutela política. As decisões operacionais correm o risco de ser influenciadas por interesses pessoais, pelos ciclos eleitorais e critérios de oportunidade política, em prejuízo da racionalidade técnica e da sustentabilidade económica a longo prazo.
Em síntese, o regresso deste modelo inteiramente estadual representaria um recuo em relação ao atual sistema, iria ocorrer um declínio organizativo, na capacidade de garantir os níveis de eficiência, rapidez, qualidade exigidos em transportes urbanos na capital do país.
5. Problemática da renovação e aposta no modelo empresarial
Tal como já referido, a empresa CARRIS encontra-se atualmente no setor empresarial local. É uma pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. Este facto pode levar a dúvidas no âmbito do Direito Administrativo. Este modelo usado pela CARRIS é por vezes visto como uma “fuga para o direito privado”, em que a Administração Pública procura trabalhar de maneira mais ágil, afastando-se assim do regime mais estrito que é o direito público.
Estas empresas são vistas e legalizadas como empresas de direito privado, mas o seu capital é totalmente, público, pertencendo ou ao Estado ou a outras entidades públicas, em que no caso específico da CARRIS, 100% do seu capital pertence à Câmara Municipal de Lisboa, desde 2017, quando ocorreu a transferência do Estado para o município, tornando se assim uma empresa pública gerida pela autarquia.
A problemática central deste tipo de modelo reside na tensão entre a racionalidade económica, como os lucros e a sustentabilidade financeira, e a racionalidade social, o serviço prestado ao público e a sua qualidade, muitas vezes acontece que o segundo é menosprezado, e as câmaras municipais preocupam-se mais com os lucros e não com o serviço público que deveriam estar a prestar, com qualidade e segurança.
Enquanto sociedade comercial, a CARRIS está sujeita ao Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais, Lei n.º 50/2012, de 13 de agosto, no artigo n.º 10/1, alínea d), nesta lei podemos ver o exemplo da CARRIS, que refere que os serviços municipalizados podem ter como objeto a área do transporte de passageiros. Esta missão de garantir o transporte de passageiros muitas vezes implica a prestação de serviços de pouco rendimento, sejam esses linhas de baixa procura em zonas menos movimentadas e até mesmo linhas noturnas, que apesar de terem pouca procura são extremamente necessárias para as pessoas que as utilizam, a prática destes serviços deficitários juntamente com a prática de tarifários socialmente protegidos não cobrem os custos de operação.
Estes factos podem causar um paradoxo, visto que uma empresa deve ser financeiramente sustentável, fazendo mais uma vez referência ao Regime Jurídico da Atividade Empresarial, o artigo n.º 40/1 refere esse mesmo facto, “As empresas locais devem apresentar resultados anuais equilibrados.”, no entanto é impedida de atuar puramente como um agente do mercado. Por esse motivo, é necessária a intervenção do seu único acionista, o Município de Lisboa, que, através de injeções de dinheiro, inclusive, é esperado um investimento de 250 milhões, por parte da Câmara Municipal de Lisboa, destinado à Carris para o orçamento de 2026.
Mesmo assim, a empresa goza de autonomia administrativa e financeira, mas permanece ainda sob uma espécie de tutela de mérito e dependência económica do governo público, o que pode levar a interferências políticas no que toca a certas decisões que deveriam ser 100% técnicas.
Por fim, embora a CARRIS seja considerada uma empresa de direito privado, encontra se ainda submetida a uma forte tutela, uma gestão pública e princípios do direito público, exatamente por ser um serviço público essencial de transporte, e assim este tipo de empresas é muitas vezes referido como tendo um regime híbrido, pois para além do que foi mencionado anteriormente não deixa de ser uma empresa de direito privado com mais agilidade e menos burocracias.
6. Problemática da Modalidade de Associação Pública
A problemática da modalidade de associação pública está associada à inserção da CARRIS num ecossistema de administração autónoma supramunicipal, sendo assim acima do próprio município de Lisboa, como a articulação com os Transportes Metropolitanos de Lisboa, esta atividade pode levantar desafios significativos ao nível de quem tem competências e à sua legitimidade democrática.
A Administração Autónoma refere-se a entidades públicas que gozam do direito de prosseguir os seus interesses próprios. Por esse motivo, são distintas de entidades como diferentes ministérios, secretarias de Estado, órgãos da Administração Pública... Neste contexto dos transportes urbanos, por norma é considerado importante que seja transferida a competência para entidades intermunicipais ou associações públicas com conhecimento sobre este tema, pois considera-se necessário responder à necessidade de gestão de uma rede de transportes organizada e capaz de responder à maior parte dos problemas, se não todos, que o público tem, em relação aos transportes, que por vezes ultrapassa as fronteiras administrativas do Concelho. Contudo, decisões mais severas, como estas, podem, por vezes, gerar uma complexidade orgânica que pode paralisar a decisão.
Falando mais especificamente da CARRIS, a dispersão na tutela e no conflito de interesses territoriais pode constituir um obstáculo jurídico. A CARRIS, como operadora municipal, responde diretamente à Câmara Municipal de Lisboa, como mencionado no ponto 4, logo, a sua integração numa lógica de associação pública metropolitana submete se a uma planificação estratégica onde irão coexistir múltiplas vontades políticas, vindas dos restantes municípios da Área Metropolitana.
Apesar de envolver todos os municípios com o objetivo de criar e melhorar os transportes de passageiros e as suas rotas, parecem aparentemente interessantes, pois, na teoria, iriam melhorar o sistema de transportes da área toda e possivelmente facilitar os transbordos; na prática, essas decisões não são fáceis. Estas decisões podem e geram muitas vezes ineficiência, devido à dificuldade em obter consensos rápidos entre todos os associados, pode ainda em casos mais graves levar a uma espécie de imobilismo nos investimentos. É ainda questionado pela doutrina o “défice democrático” destas entidades, pois ao afastarmos a gestão da esfera direta dos municípios para a esfera de administradores de associações públicas ou empresas metropolitanas, é mais difícil de responsabilizar alguém e o controlo político direto acaba por se aclarar.
Sendo assim, o utente, utilizador da CARRIS, deixa de saber exatamente a quem deve ser imputada a responsabilidade pelas falhas no serviço, se deve ser o operador, o acionista ou a entidade reguladora da rede.
Por fim, este modelo exige contratos complexos entre a associação pública, enquanto autoridade de transporte, e a operadora, transformando esta relação que um dia foi hierarquizada administrativamente numa relação contratual tensa, sujeita a contencioso e rigidez na adaptação às necessidades do público, que vão sempre sofrendo mudanças.
7. Problemática da colaboração com privados, nomeadamente através de concessionários
Quanto à concessão do serviço público de gestão e de fiscalização dos elevadores a uma empresa privada, escolhida por concurso público, o CCP, no seu art.407.º, nº2, entende por concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o cocontratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público. Desta forma, a qualquer momento pode o Estado retirar, a estas entidades, os poderes transferidos, porque nunca deixam de pertencer ao Estado.
Se na modalidade de concessão o retorno é obtido por meio de tarifas cobradas dos próprios usuários, na PPP existe contrapartida do poder público. Desta forma, mesmo que haja uma maior autonomia financeira, na medida em que, não estão financeiramente dependentes do Estado, será difícil haver uma efetiva concorrência internacional apenas pelo recurso a tarifas dos próprios usuários. Uma das soluções seria aumentar as tarifas pagas mensalmente ou através de cada título de utilização pelos usuários, mas isso colocaria em causa alguns princípios consagrados na Constituição da República Portuguesa, tais como o direito à proteção do consumidor, que visa proteger os consumidores dos serviços da especulação de preços, monopólios e práticas abusivas (artigos 266.º da CRP e 3º a 10º do CPA). Para além disso, os Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A. garantem no seu artigo 4.º/1 que a sua atividade se rege pelos princípios da universalidade e continuidade dos serviços prestados, da não discriminação (entre outros), logo garante a igualdade de oportunidades e a impossibilidade de descriminar perante as características de cada utilizador. Com a concessão o controlo público torna-se mais remoto e menos interventivo, limitando-se à atuação de reguladores setoriais e à fiscalização contratual tradicional.
Logo sendo, por exemplo, os elevadores de Lisboa equipamentos de património histórico e interesse público, é essencial que o Município mantenha poder direto na definição das condições de exploração e segurança, algo que uma PPP permite com maior eficácia.
8. Problemática do Modelo inteiramente privado
Como mencionado acima, é necessário adequar a instauração de instituições com a realidade social em que vivemos. Posto isto, aqui criticamos a instauração do modelo inteiramente privado (mesmo que com uma entidade reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional) na gestão da CARRIS.
Este modelo consiste na ideia de um serviço que antes era prestado diretamente pelo Estado ou por uma entidade pública passa a ser executado totalmente por um operador privado, que assume a responsabilidade integral pela prestação do serviço, pela gestão quotidiana, pelos custos operacionais e pelos riscos de exploração. Apesar disso, a natureza pública do serviço não desaparece, porque esta depende da função que o serviço desempenha (satisfazer necessidades coletivas essenciais) e não da natureza jurídica do prestador. Assim, mesmo após a privatização, continua a existir um serviço público, apenas prestado em regime de gestão privada, que não é proibida pela CRP, que, pelo contrário, admite-a desde que o Estado mantenha a regulação, supervisão, o controlo da universalidade, a igualdade de acesso e a continuidade do serviço (266º/2), ficando sujeita à fiscalização administrativa nos termos dos artigos 267º/6 da CRP e 3.º do CPA. O professor Diogo Freitas do Amaral define estas entidades como “pessoas coletivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de direito Administrativo”1.
A privatização integral do serviço seria claramente inadequada, por colocar em risco a garantia pública do serviço, afastar o controlo municipal e subordinar a sua gestão a uma lógica exclusivamente empresarial, incompatível com a natureza patrimonial, turística e social dos serviços da CARRIS, correndo assim o risco de descurar os seus objetivos sociais (artigo 3.º/1 dos Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A.) e ambientais, privilegiando a rentabilidade da empresa, o que prejudicaria o interesse público.
Posto isto, mais uma vez deixamos claro que a solução não é a total nacionalização (dado que esse modelo também levanta as suas questões de integridade, imparcialidade e qualidade do serviço), mas sim um equilíbrio entre ambas as opções que, a nosso ver, ficaria plenamente cumprido com a adoção de uma PPP.
9. Conclusão
A evolução histórica e jurídico-administrativa da CARRIS demonstra que esta entidade sempre acompanhou as transformações do modelo de Administração Pública, passando de uma lógica concessionada privada para um modelo de forte intervenção pública para uma configuração híbrida típica do Estado pós-social. A transferência da titularidade para o Município de Lisboa, em 2017, consolidou a natureza municipal do serviço de transporte coletivo, mas não eliminou as fragilidades estruturais do modelo vigente, particularmente evidenciadas pela tragédia ocorrida no elevador da Glória.
A manutenção da atual dualidade de estatutos jurídicos, assente na conjugação de regras de Direito Privado com princípios de Direito Administrativo, mostra-se insuficiente para responder às exigências acrescidas de controlo contínuo, clareza decisória e responsabilização efetiva em domínios de elevado risco técnico. Os mecanismos de tutela e fiscalização existentes assumem, em regra, um caráter indireto ou posterior, incompatível com a necessidade de monitorização permanente dos serviços da CARRIS.
1. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª ed., Coimbra: Almedina, 2015, p.584.
Já as soluções alternativas evidenciam limitações relevantes. O regresso a um modelo inteiramente estadual, através da administração direta, implicaria rigidez burocrática, perda de autonomia financeira, dificuldades na gestão de recursos humanos e risco de politização da gestão, sendo inadequado às exigências de eficiência e adaptação próprias dos transportes urbanos. Por sua vez, a integração em estruturas de associação pública supranacional levanta problemas de dispersão de competências, complexidade decisória e défice democrático, dificultando a imputação clara de responsabilidades perante os utentes. Também a concessão tradicional do serviço público e a privatização integral revelam-se desajustadas, por afastarem o controlo municipal direto, reforçarem uma lógica tarifária potencialmente lesiva dos princípios da universalidade, igualdade e proteção do consumidor, e subordinarem a prestação do serviço a critérios predominantemente económicos e esquecerem-se dos constitucionais, como é o caso do art.º 66º/2/e) e 60º/1da CRP.
Desta forma, conclui-se que a adoção de uma Parceria Público-Privada (PPP), nos termos do Decreto-Lei n.º 111/2012, constitui a solução juridicamente mais equilibrada e adequada. Este modelo permite conjugar a especialização técnica, a inovação, a eficiência operacional e a gestão de risco próprias do setor privado com a manutenção de um controlo público efetivo, assegurando a definição de padrões rigorosos de segurança, a fiscalização permanente, a repartição adequada de riscos e a salvaguarda dos princípios estruturantes do Direito Administrativo (art.º 266/2 da CRP e art.º 3-9 do CPA).
10. Fontes
ESTORNINHO, Maria João. Requiem pelo Contrato Administrativo. Coimbra: Almedina, 1990; Biblioteca da Faculdade Direito da Universidade de Lisboa, cota C02 1865;
FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo (4.ª ed.), 2 vols. Coimbra: Almedina, 2018; Biblioteca da Faculdade Direito da Universidade de Lisboa, cota C02-2730/1;
REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, André. Direito Administrativo Geral (3.ª edição). Lisboa: Dom Quixote, 2008; Biblioteca da Faculdade Direito da Universidade de Lisboa, cota C02-2003/A; SÉRVULO CORREIA, J. M.; PAES MARQUES, F. Noções de Direito Administrativo- vol. I (2.ª edição). Coimbra: Almedina, 2021; Biblioteca da Faculdade Direito da Universidade de Lisboa, cota C02-2926/2ª;
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. Lições de Direito Administrativo (5.ª edição). Coimbra: Imprensa da Universidade, 2017; Biblioteca da Faculdade Direito da Universidade de Lisboa, cota C02-2453;
FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo (4.º ed.), vol. I. Coimbra: Almedina, 2015; Biblioteca Pessoal;
utentes. CARRIS. (s.d.). Alterações de serviço: Constantes alterações de serviços para adaptação aos Disponível em: https://www.carris.pt/viaje/alteracoes-de-servico/
CARRIS. (2020). Estatutos da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M., S.A. Disponível em: https://www.carris.pt/media/qpqf3dp0/estatutos-carris em_sa_marco2020.pdf
DIÁRIO DE NOTÍCIAS. (2025, 2 dezembro). Câmara de Lisboa prevê 38 milhões de euros para obras em escolas e 250 milhões para a Carris no próximo ano. Disponível em: https://www.dn.pt/sociedade/cmara-de-lisboa-prev-38-milhes-de-euros-para-obras em-escolas-e-250-milhes-para-a-carris-no-prximo-ano
EXPRESSO. (2016, 26 novembro). Gestão da Carris pela Câmara de Lisboa cria controvérsia nacional. Disponível em: https://expresso.pt/economia/2016-11-26-Gestao da-Carris-pela-Camara-de-Lisboa-cria-controversia-nacional
GOVERNO DE PORTUGAL. (2016, 21 novembro). Governo devolve Carris à Câmara de Lisboa. Disponível em: https://www.portugal.gov.pt/pt/gc21/comunicacao/noticia?i=20161121-pm-carris
PORTUGAL. Assembleia da República. Lei n.º 35/2014, de 20 de junho: Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2171&tabela=leis
PORTUGAL. Assembleia da República. Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto: Regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais. Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1792&tabela=leis&fi cha=1
PORTUGAL. Presidência do Conselho de Ministros. Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro: Transmite a totalidade das ações representativas do capital social da Carris do Estado para o município de Lisboa. Diário da República. Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/86-d-2016-105673279
TRANSPORTES METROPOLITANOS DE LISBOA. (s.d.). Competências Próprias. Disponível em: https://www.tmlmobilidade.pt/mobilidade-e-transportes/autoridade-de transportes/competencias-proprias/
Aulas Plenárias do senhor professor Vasco Pereira da Silva, na Faculdade de Direito de Lisboa, no contexto do Direito Administrativo I.
Aulas Práticas da senhora professora Beatriz Garcia, na Faculdade de Direito de Lisboa, no contexto do Direito Administrativo I.
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