Trabalho de pesquisa - Direito administrativo sem fronteiras: Cooperação administrativa a nível Europeu e Global no Ambiente

Introdução

 

Um dos assuntos mais preponderantes na realidade jurídica atual diz respeito ao Ambiente, nomeadamente, as alterações climáticas, que se revelam com efeitos cada vez mais significativos e destruidores, oriundos de diversos fatores gerados pela ação humana. Trata-se, portanto, de uma matéria que afeta a vida de toda a sociedade, tornando-se um dos grandes problemas da humanidade.

            Com o passar das décadas o Estado sofreu múltiplas alterações, passando por administrações mais autoritárias como ocorreu no Estado liberal, até chegar à atual, o “Pós-Estado Social, emergido das crises do Estado de Bem-Estar Social, trouxe consigo questões ecológicas, transformadas em valores jurídicos, tanto como princípios quanto direitos estabelecidos no mais alto nível das ordens jurídicas internacional e nacional”[1]. Na atual conjuntura social, é de imprescindível importância a preocupação com o meio ambiente, e partir do momento que a defesa do ambiente passou a ser do interesse de toda a humanidade, as políticas exercidas pelos Estados, tiveram de recorrer ao direito administrativo.

Portanto, perante a dimensão global dos problemas ambientais, tornou-se evidente que nenhum Estado, isoladamente, possui os meios suficientes para enfrentar fenómenos que ultrapassam fronteiras políticas, como a poluição atmosférica, a perda de biodiversidade ou a contaminação dos oceanos. Esta realidade revelou a necessidade crescente de coordenação entre administrações públicas, tanto a nível europeu como internacional. A cooperação administrativa assume, portanto, um papel central, permitindo a partilha de informação, a harmonização de procedimentos, a implementação conjunta de políticas ambientais e o controlo eficaz de atividades com impacto transnacional. Mais do que uma opção, esta colaboração tornou-se um instrumento indispensável para garantir uma proteção ambiental coerente, eficiente e adequada à complexidade dos desafios que se colocam atualmente à comunidade global.

Neste trabalho serão abordados a europeização do Direito Administrativo, as suas principais fontes e os seus efeitos na cooperação entre Estados. Serão igualmente analisados os princípios e instrumentos essenciais do Direito Ambiental europeu e internacional, bem como os mecanismos de cooperação administrativa no domínio ambiental. Por fim, apresentam-se os principais desafios e perspetivas futuras.

Europeização do Direito Administrativo

O professor VASCO PEREIRA DA SILVA define o fenómeno da europeização em duas realidades: a predominância de fontes jurídico-administrativas europeias (sobretudo em matéria de serviços públicos, contratação pública, ou no desenho das vias processuais cautelares) e o reforço de uma integração jurídica horizontal, que passa pela “adoção depolíticas comuns, do efeito unificador da jurisprudência europeia, da perspetiva comparatista adotada pela legislação e pela doutrina nacionais”[2].Nesta última aceção, encontramos o direito ambiental, como direito da 3.ºgeração dos direitos fundamentais, estando presente nas diversas constituições democráticas, nomeadamente na portuguesa na respetiva norma: 66.ºConstituição da República Portuguesa.

 

·      Fontes do direito administrativo europeu

As europeizações têm-se intensificado e a crescente comparação entre sistemas e a integração jurídica têm levado a uma crescente abertura e permeabilização do Direito Nacional ao Direito Europeu.  Por conseguinte, a dependência administrativa do Direito Europeu verifica-se na medida em que este só se materializa através do Direito Administrativo, dado que as políticas públicas europeias correspondem ao exercício da função administrativa e a natureza das normas que as estabelecem também é administrativa. A dependência europeia do Direito Administrativo dá-se pela multiplicidade de fontes europeias relevantes no domínio jurídico-administrativo, verifica-se uma situação de “pluralismo normativo” e verifica-se também uma aproximação e convergência crescentes dos Direitos Administrativos dos Estados-membros. Autores como VASCO PEREIRA DA SILVA[3] consideram até que quase já não faz mais sentido fazer a distinção entre Direito Administrativo Europeu e Direitos Administrativos Nacionais, dada a interpenetração apurada.

As principais fontes do direito administrativo europeu incluem os Tratados da União Europeia, os regulamentos, as diretivas, as decisões, bem como instrumentos de soft law que orientam a atuação administrativa. Para além disso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e os princípios gerais do direito da União, como proporcionalidade, segurança jurídica e boa administração, desempenham igualmente um papel fundamental na modelação das práticas administrativas dos Estados-membros.

·       Impactos e mecanismos de cooperação entre administrações públicas

 

A cooperação entre administrações públicas é hoje um elemento estrutural do Direito Administrativo e assume particular relevância em matéria ambiental, onde a complexidade dos problemas exige respostas articuladas e multissetoriais. A Administração contemporânea funciona através de procedimentos compostos, em que várias entidades intervêm para formar uma decisão única, evidenciando a necessidade de articulação constante entre órgãos com competências distintas.

No plano procedimental, destaca-se que o procedimento administrativo é precisamente o “espaço natural da cooperação”[4], permitindo compatibilizar interesses, solicitar pareceres e integrar diferentes contributos técnicos. No contexto europeu, a eficácia do Direito Ambiental da União depende de uma cooperação estruturada entre autoridades nacionais e europeias[5], materializada em redes como a AEA ou a IMPEL, que asseguram troca de informações, fiscalização conjunta e implementação uniforme das normas ambientais.

Assim, os impactos da europeização traduzem-se num aumento da interdependência administrativa e numa intensificação dos mecanismos de cooperação tanto horizontal (entre Estados) como vertical (entre níveis internos de governo), essenciais para garantir uma tutela ambiental coerente e eficaz.

Direito Ambiental Europeu e Internacional

·       Princípios fundamentais do direito ambiental

O direito ambiental da União Europeia e do direito internacional assenta em um conjunto de princípios orientadores que estruturam tanto a elaboração de normas como a atuação administrativa. Entre os mais relevantes destacam-se o princípio da precaução, o princípio do poluidor-pagador, os objetivos de proteção ambiental consagrados no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e a cooperação internacional como vetor de implementação das políticas ambientais. Estes princípios são tratados extensivamente na doutrina e nas fontes institucionais, e funcionam como critérios interpretativos para administrações e tribunais. Em concreto:

1.     Princípio da precaução

“Um princípio racional e cientificamente fundado de “responsabilidade pelo futuro”. “Na linguagem, expressiva de Lester Brown, diríamos que como o “Plano A” não resultou, precisamos agora de um “Plano B”[6]. O princípio da precaução é o nosso “Plano B.” O princípio da precaução autoriza ou impõe a tomada de medidas preventivas quando existam incertezas científicas sobre riscos sérios ou irreversíveis para o ambiente e a saúde humana. Na prática administrativa isto traduz-se numa obrigação de adotar medidas proporcionadas mesmo na ausência de prova científica cabal sobre a causalidade do perigo, sempre com base numa avaliação do risco e da proporcionalidade. A aplicação do princípio procura evitar o adiamento de medidas protetoras até que a incerteza se dissipe, privilegiando a prevenção e a gestão prudente do risco. A sua centralidade em sede europeia e a forma como condiciona decisões regulatórias e de licenciamento estão amplamente analisadas pela doutrina do direito ambiental da UE. 

 

2.     Princípio do poluidor-pagador

“Os poluidores são chamados a suportar o custo dos recursos ambientais que utilizam, de forma que eles sejam geridos e utilizados parcimoniosamente. Este é o significado da fórmula “poluidor pagador”[7]

Originado em documentos da OCDE e incorporado nas políticas e legislação europeias, este princípio orienta instrumentos como taxas, responsabilidade administrativa e regimes de responsabilização por danos ambientais, procurando dissuadir práticas poluidoras e assegurar que o custo da proteção não recaia sobre a sociedade em geral. 

3. Objetivos de proteção ambiental (Art. 191.º TFUE e correlatos).
        Os objetivos centrais da política ambiental da UE estão consagrados no TFUE e orientam tanto a legislação como a atuação administrativa. Estes objetivos funcionam como critérios de compatibilização entre políticas e permissões administrativas, exigindo que a atuação estatal e as políticas públicas se alinhem com finalidades de sustentabilidade e proteção intergeracional. A doutrina europeia contextualiza esses objetivos nas prioridades mais recentes (ex.: European Green Deal) e na tensão entre harmonização e margem de manobra nacional. 

·       Principais instrumentos europeus e internacionais de proteção ambiental 

A proteção do ambiente assenta num conjunto articulado de instrumentos jurídicos internacionais e europeus que estabelecem princípios, objetivos e obrigações para os Estados e para as instituições da União Europeia. Estes instrumentos são fundamentais para assegurar um nível elevado de proteção ambiental e garantir que a ação pública segue critérios preventivos, sustentáveis e responsáveis.

I. Instrumentos europeus de proteção ambiental:

1.     Tratado da União Europeia (TUE)[8]

O TUE consagra, no artigo 3.º/3 a promoção de um nível elevado de proteção e melhoria da qualidade do ambiente, integrando o desenvolvimento sustentável como objetivo transversal. Autores como LUDWIG KRÄMER[9]tem chamado a este preceito a “cláusula ecológica” da União Europeia.

2.     Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)

     Os artigos 191.º a 193.º do TFUE formam a base da política ambiental da União Europeia. O artigo 191.º define os princípios essenciais que orientam a ação da UE neste domínio. Entre eles encontra-se o princípio da precaução, que permite agir mesmo quando não existe certeza científica total sobre um risco ambiental; o princípio da ação preventiva, que exige que se evitem danos antes de ocorrerem; o princípio da correção na fonte, que determina que os problemas ambientais devem ser resolvidos no local onde surgem; e o princípio do poluidor-pagador, segundo o qual quem provoca a poluição deve suportar os custos da sua prevenção e reparação. Estes princípios asseguram que a política ambiental europeia atua de forma antecipada, eficaz e justa, promovendo um elevado nível de proteção do ambiente em toda a União    

Estes princípios guiam toda a regulamentação europeia. Segundo ALEXANDRA ARAGÃO[10] o TFUE é o “centro de gravidade” da ordem jurídica ambiental europeia, pois transforma conceitos ambientais em normas vinculativas.

3.     Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia[11]

O artigo 37.º consagra que todas as políticas da União devem assegurar um elevado nível de proteção do ambiente. Embora de natureza programática, reforça a dimensão jusfundamental do ambiente.

II. Instrumentos Internacionais de Proteção Ambiental

A Declaração de Estocolmo (1972)[12] foi o primeiro documento internacional sistemático sobre proteção ambiental. Afirma que o ser humano tem o “direito fundamental a um ambiente de qualidade”, segundo o artigo 2.º. É vista pela doutrina, como por exemplo PATRÍCIA GALVÃO TELES[13], como o marco fundador do direito internacional do ambiente.

Em 1987 Relatório Brundtland define o conceito de desenvolvimento sustentável, hoje central em todos os regimes jurídicos, onde se fala do “nosso futuro comum”, isto é, de um desenvolvimento que responde às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de resposta das gerações futuras às suas próprias necessidades[14]. A Comissão Brundtlandabriu[15] caminho para a integração do ambiente nas políticas económicas, de modo a haver uma a transição para uma economia hipocarbónica.

A Conferência do Rio de 1992 marcou um momento decisivo na construção do direito ambiental internacional, ao afirmar a importância do desenvolvimento sustentável e ao estabelecer a Agenda 21 como um plano de ação global para enfrentar os principais desafios ambientais e sociais. Deste encontro resultaram ainda três convenções fundamentais: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (UNFCCC), que estruturou a cooperação internacional no combate ao aquecimento global; a Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB), dedicada à proteção e uso sustentável da biodiversidade; e a Convenção de Combate à Desertificação (CCD), voltada para a gestão sustentável dos solos e a prevenção da degradação das terras.

O Protocolo de Montreal (1987), focado na proteção da camada de ozono, é amplamente considerado o maior sucesso do direito ambiental internacional, devido à redução eficaz das substâncias que a destroem. O Protocolo de Quioto (1997) introduziu, pela primeira vez, metas juridicamente vinculativas de redução de emissões para os países desenvolvidos. Por fim, o Acordo de Paris (2015) estabeleceu o compromisso global de limitar o aumento da temperatura média mundial a 1,5–2 °C, reforçando tanto as obrigações de mitigação como as medidas de adaptação às alterações climáticas.

Cooperação Administrativa no Domínio Ambiental 

·      Cooperação Transfronteiriça 

A internacionalização das questões ambientais surgiu na década de 1960, quando os Estados perceberam que muitos problemas tinham carácter transfronteiriço e exigiam soluções comuns. A cooperação passou a ser essencial, tornando-se um princípio estruturante das relações internacionais e da própria convivência pacífica entre os povos. No domínio ambiental, essa cooperação é crucial, pois os impactos da degradação atravessam fronteiras e nenhum Estado consegue proteger eficazmente o ambiente isoladamente, sendo necessária uma ação conjunta para preservar tanto as gerações presentes como as futuras.

A nível interno, JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS[16], ao analisarem o art.66.º da CRP, destacam que o ambiente é um bem jurídico intrinsecamente transnacional, pelo que a sua tutela eficaz depende de mecanismos de interdependência normativa e administrativa.

 

Desafios e Perspetivas de Futuro

A cooperação administrativa ambiental, tanto no contexto europeu como global, enfrenta atualmente múltiplos desafios, resultantes da complexidade crescente das questões ambientais e da diversidade de regimes jurídicos e capacidades administrativas entre Estados.

·      Obstáculos e necessidades de harmonização

Em primeiro lugar, a fragmentação normativa: apesar de existir um quadro europeu comum, a implementação das diretivas ambientais varia significativamente entre os Estados-Membros, gerando desigualdades e lacunas na proteção ambiental. Em segundo lugar, a complexidade transfronteiriça: problemas como a poluição do ar, a contaminação de cursos de água, os resíduos perigosos ou a conservação da biodiversidade exigem uma intervenção coordenada entre países; contudo, os sistemas nacionais raramente estão totalmente articulados, o que pode atrasar respostas e reduzir a eficácia das políticas.[17]Por fim, verifica-se uma falta de integração entre instrumentos legais e mecanismos administrativos, uma vez que a harmonização entre normas europeias, nacionais e instrumentos internacionais ainda é limitada, sendo necessário clarificar competências, fluxos de informação e responsabilidades para tornar as políticas ambientais mais eficazes.

A superação destes obstáculos depende da harmonização normativa, do fortalecimento das redes de cooperação administrativa e da capacitação técnica dos Estados para implementar políticas ambientais consistentes e eficazes.

·      Tendências futuras na Cooperação administrativa ambiental

As perspetivas apontam para uma cooperação mais integrada, digitalizada e preventiva: A tendência é reforçar a cooperação não apenas entre Estados-Membros da UE, mas também com organizações internacionais, garantindo uniformidade de padrões e maior eficácia da implementação das normas. Os sistemas eletrónicos avançados permitirão respostas mais rápidas e decisões mais informadas, aumentando a transparência e a responsabilização administrativa.

Segundo PHILIPPE SANDS[18] estas tendências refletem uma lógica de governação multinível, onde a proteção ambiental exige coordenação estreita entre diferentes níveis administrativos e entre Estados, combinando instrumentos jurídicos e mecanismos práticos de cooperação. Como sublinha LUDWIG KRÄMER[19], a próxima década deverá ver um fortalecimento das redes administrativas e da aplicação coordenada do Direito Ambiental, garantindo que os princípios europeus e internacionais sejam eficazmente traduzidos em ação concreta.

Conclusão

A cooperação administrativa em matéria ambiental evidência que a proteção do ambiente deixou de ser uma preocupação exclusivamente nacional, tornando-se um desafio coletivo que atravessa fronteiras e níveis administrativos. A europeização do Direito Administrativo demonstra que normas comuns e mecanismos de articulação entre administrações públicas são essenciais para assegurar a eficácia das políticas ambientais, promovendo coerência e uniformidade na aplicação das regras.

De forma crítica, constata-se que a cooperação não é apenas um instrumento técnico, mas também um reflexo da responsabilidade compartilhada entre Estados e gerações. A natureza transfronteiriça dos problemas ambientais e a dimensão global do bem ambiental exigem uma governação multinível, capaz de conciliar interesses nacionais com objetivos globais e princípios éticos como a solidariedade intergeracional e o princípio do poluidor-pagador.

Assim, a proteção ambiental efetiva depende de uma combinação de harmonização normativa, coordenação administrativa e responsabilidade coletiva, que permita transformar normas jurídicas em ações concretas, sustentáveis e equitativas. O verdadeiro desafio do século XXI não reside apenas na criação de regras, mas na capacidade dos Estados e das administrações públicas de cooperarem de forma consistente, antecipando problemas e protegendo o ambiente para as gerações presentes e futuras. 

Seremos capazes?

Referências bibliográficas 

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Aragão, Alexandra. «Princípio da precaução: manual de instruções». RevCEDOUA, n.^o 22 (julho de 2008): 09–57. https://doi.org/10.14195/2182-2387_22_1.(consultado online)

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https://eur-lex.europa.eu/PT/legal-content/glossary/sustainable-development.html (Relatório Brundtland de 1987)

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[1] Vasco Pereira Da Silva, «Green Constitution: The Right to the Environment», em Encyclopedia of Contemporary Constitutionalism, ed. Javier Cremades e Cristina Hermida (Springer International Publishing, 2022), pág.1 https://doi.org/10.1007/978-3-319-31739-7_160-1.

[2] Vasco Pereira Da Silva e Ingo Wolfgang Sarlet, «Direito Público Sem Fronteiras», em 14 -Continuando a Viagem pela Europa do Direito Administrativo, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas (2011), Capítulo II.

[3] Perspetiva apresentada em sede de aula prática no dia 22 de outubro, no anfiteatro 1, às 16h10

[4] Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Procedimentos administrativos e cooperação, 4^a ed. (Almedina, 2017),pág 561

[5] Ludwig Krämer e Christophero Badger, Krämer EU Environmental Law, 9.^a ed. (Hart, 2024), https://www.bloomsbury.com/us/krämers-eu-environmental-law-9781509974443/.

[6] Alexandra Aragão, «Princípio da precaução: manual de instruções», pág.15 RevCEDOUA, n.^o 22 (julho de 2008): 09–57, https://doi.org/10.14195/2182-2387_22_1.

[7] Alexandra Aragão, O princípio do poluidor pagador: pedra angular da política comunitária do ambiente, Direito ambiental para o século XXI, pág. (Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2014).

[8] Tratado da União Europeia, 7 de fevereiro de 1992.

[9] Krämer e Badger, Krämer EU Environmental Law. capítulo: Objetives, Principles and Conditions, pág.2

[10] Alexandra Aragão, O princípio do poluidor pagador: pedra angular da política comunitária do ambiente, Direito ambiental para o século XXI pág.233(Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2014).

[11] União Europeia, «Carta dos Direitos Fundamentais Da União Europeia», Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 7 de dezembro de 2000, https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf.

[12] ONU, Declaração da Conferência de ONU no Ambiente Humano, 5 de junho de 1972.

[13] Patrícia GALVÃO Teles, DIREITOS HUMANOS E ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS, 2019-2020, pág. 103.

[14] Comissão Mundial sobre o meio ambiente e desenvolvimento (1991), pág.46-47.

[15] União Europeia, «Integração dos aspectos ambientais na normalização europeia», Institucional, Integração dos aspectos ambientais na normalização europeia, 2004, https://eur-lex.europa.eu/PT/legal-content/summary/integration-of-environmental-aspects-into-european-standardisation.html.

[16] Jorge Miranda, e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, I (UCP Editora, 2010), DEP.20-2709.

[17] Philippe Sands et al., Principles of International Environmental Law, 3rd ed, pág 156 e 157 (Cambridge University Press, 2012).

[18] Philippe Sands et al., Principles of International Environmental Law, 3rd ed, pág.102 (Cambridge University Press, 2012).

[19] Krämer e Badger, Krämer EU Environmental Law.

Trabalho realizado por: Beatriz Santos 

Subturma: 12

N.º de aluno: 71294