ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Introdução
Neste trabalho tenciono densificar o conceito de Administração Direta do Estado, distinguindo as suas dimensões central e periférica, a partir da evolução histórica do direito administrativo e da Administração Pública. Para o fazer tenciono enquadrar o tema na Constituição da República Portuguesa e na organização administrativa portuguesa, bem como articular com a perspetiva de vários autores de referência da doutrina de Direito Administrativo.
Por se tratar de uma realidade construída ao longo do tempo que depende das transformações do Estado e com a afirmação do Estado de direito democrático, faz sentido começar pela evolução histórica do direito administrativo e da Administração Pública. Só à luz desse percurso é que se consegue compreender a configuração atual da Administração Direta do Estado, a distinção entre serviços centrais e periféricos e a articulação com outras formas de organização administrativa.
Como já referi o foco do trabalho é a Administração Direta e tenho por objetivo perceber se a Administração Direta consegue garantir eficiência, transparência e modernização ou se por outro lado, é necessário repensar na sua estrutura para enfrentar os desafios do século XXI.
Direito Administrativo
O professor Diogo Freitas do Amaral define Direito Administrativo como “ramo do direito público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da Administração Pública, bem como as relações por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exercício da actividade administrativa da gestão pública” .
O Direito Administrativo teve uma “infância difícil” como o professor Vasco Pereira da Silva refere no ensaio “Contencioso Administrativo no Divã da História”, o professor utiliza este termo para explicar que o Direito Administrativo fora traumatizado pouco tempo depois de ter sido criado e que esses traumas ainda têm repercussões na atualidade. Quando o professor menciona estas “experiências traumáticas” refere-se a duas principais, a da sua génese num modelo de Contencioso dependente da Administração e a das circunstâncias que estão na base da afirmação da sua própria autonomia enquanto ramo de direito, sendo que este segundo trauma contribuiu para a delimitação da responsabilidade da Administração Pública perante os particulares
O primeiro trauma acontece no seguimento da Revolução Francesa, em 1789, com o surgimento do princípio da separação de poderes. Os tribunais ficam proibidos de controlar os órgãos políticos, criando uma promiscuidade entre o poder administrativo e o poder judicial. Em vez de se verificar a separação de poderes querida, verificou-se uma confusão ao ponto de a Administração controlar-se a si própria.
O segundo trauma trata daquela que para muitos autores fora a primeira sentença administrativa, enquanto ramo jurídico, o Acórdão Blanco, do Tribunal de Conflitos francês, de 1873. O caso de uma criança de cinco anos que tinha sido atropelada por um comboio de serviço público, os pais recorreram ao Tribunal de Conflitos, depois de tentarem obter uma indemnização do Tribunal de Bordéus e do Conselho de Estado, sem sucesso por os tribunais se declararem incompetentes para decidir sobre uma situação em que a Administração era uma parte, visto que não era regulamentada pelo Código Civil. O Tribunal de Conflitos percebe que é necessário criar um direito específico que regule as relações entre a Administração e os particulares.
O Estado Liberal surgiu com a Revolução Francesa, sendo o Montesquieu o seu grande impulsionador, assim como da ideia de separação de poderes.
A Administração Pública do Estado Liberal é considerada por Adolf Schülle uma “administração agressiva”, isto por atuar na vida dos particulares de uma forma intrusiva e por não proteger os interesses dos particulares, apenas protegendo-se a si mesma.
O Estado Social, foi o modelo que se implantou a seguir à Segunda Guerra Mundial e neste modelo conseguimos observar o oposto da realidade do Estado Liberal, em vez de uma administração agressiva, passamos a ter uma administração prestadora, que se responsabiliza pela prestação de serviços e a desempenhar funções relativas à vida económica e social do Estado, tal como, fornecendo direitos e proteção aos particulares.
O professor Vasco Pereira da Silva refere que o Estado Social trouxe inúmeras consequências de natureza política, tais como, o aparecimento de novos direitos fundamentais, sobretudo pelo aparecimento de novas ameaças à dignidade da pessoa humana. Já no Estado Pós-Social, que é considerado como o modelo das infraestruturas, o Estado passa a ser regulador, isto é, cria as infraestruturas para deixar de ser o próprio a prestar os bens e serviços. Neste sentido dá-se uma colaboração entre a administração pública e os particulares.
Administração Pública
A Administração Pública pode ser entendida em sentido subjetivo, como estrutura, órgãos e agentes administrativos e em sentido objetivo como função administrativa. Em ambas, há um sentido de vinculação à juridicidade. A Administração Pública em sentido subjetivo tem como fim regular as necessidades coletivas e fá-lo através da administração pública em sentido objetivo.
O Professor Freitas do Amaral dá-nos uma definição para a Administração Pública em sentido objetivo “a actividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controle dos tribunais competentes” .
A administração do Estado comporta várias espécies e uma das distinções mais importantes a ter em conta é a distinção entre administração direta do Estado e a administração indireta do Estado, sendo referida no artigo 199º alínea d) da Constituição da República Portuguesa, apesar de não ser explícita essa distinção. A administração direta do Estado é a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, já a administração indireta do Estado é uma atividade que apesar de ser desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas coletivas distintas do Estado.
Atualmente, conseguimos verificar que os diversos órgãos do Estado detêm inúmeros poderes, tornando a administração mais complexa, ao contrário do que acontecia antigamente, isto justifica a formação de diferentes pessoas coletivas. Com isto podemos afirmar que existem várias entidades administrativas a prosseguirem funções de interesse público. É neste âmbito que surge o conceito de descentralização, que a professora Fernanda Paula Oliveira define como “repartição de atribuições administrativas por uma pluralidade de pessoas coletivas públicas ou de entidades administrativas” , para a professora, o critério decisivo para considerar que Portugal é um Estado descentralizado é o facto de ter uma administração autónoma, sendo que considera que é a atribuição de tarefas administrativas a unidades infra estudais que detenham capacidade de gerir autonomamente os seus assuntos, para além de se encontrarem dotadas de autonomia jurídica, patrimonial, administrativa e financeira.
A professora defende que a descentralização imprópria é um sistema em que alguns interesses públicos do Estado são postos ao cargo de pessoas coletivas com fins singulares. Neste sentido, não estamos perante uma descentralização em fim próprio, faltando algumas caraterísticas da mesma, tal como o facto de não ter uma autonomia face ao Estado.
O professor Diogo Freitas do Amaral defende que a descentralização permite uma administração feita tanto pelo Estado como por outras pessoas coletivas públicas. O professor afirma que esta ideia tem a ver com a pluralidade das pessoas coletivas públicas e não com a repartição de diversas competências no interior das pessoas coletivas públicas, a esta última conceção damos o nome de desconcentração. O artigo 267º número 2 da Constituição da República Portuguesa define que a lei estabelece as formas adequadas de descentralização e desconcentração.
Organização Administrativa
Quando nos referimos à organização administrativa que acontece dentro de uma certa pessoa coletiva pública, estando ligada à distribuição de poderes pelos seus diversos órgãos, falamos de descentralização. Quando o superior hierárquico for o único órgão competente para tomar decisões, estamos perante o fenómeno de concentração.
O artigo 199 alínea d da Constituição da República Portuguesa refere que o Governo tem a competência de dirigir a atividade da administração direta, superintender a administração indireta e exercer tutela sobre a administração autónoma, tendo o seu poder distribuído pelas principais categorias de administração. O professor Vasco Pereira da Silva menciona que esta alínea do artigo 199º está incompleta, faltando referir a administração independente e administração sob a forma privada.
Administração Direta
A Administração Direta é composta por órgãos e serviços sem personalidade jurídica própria, sendo dependentes do Governo. A sua estrutura encontra-se prevista na Lei 4/2004, de 15 de janeiro. As principais caraterísticas da Administração Direta do Estado são: a Unicidade, ao conceito de Estado pertence apenas um ente, o próprio Estado; o carácter originário, o Estado tem natureza originária e não derivada e todas as outras pessoas coletivas públicas são criadas ou reconhecidas; a territorialidade, todas as parcelas territoriais estão sujeitas ao poder do Estado e todos os indivíduos, quer sejam cidadãos, estrangeiros ou apátridas estão submetidos aos poderes do Estado-administração; a multiplicidade de atribuições, o Estado é uma pessoa coletiva de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuições; pluralismo de órgãos e serviços, o Estado é constituído por diversos órgãos, bem como por serviços públicos que auxiliam esses órgãos; organização em ministérios, os órgãos e serviços do Estado-administração, a nível central, estão organizados em ministérios; personalidade jurídica una, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica uma, os ministérios e as direções gerais não têm personalidade jurídica; instrumentalidade, a administração do Estado é subordinada, constitui um instrumento para o desempenho dos fins do estado; estrutura hierárquica, a administração direta do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, de acordo com um modelo constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vinculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obediência; supremacia, o Estado-administração sendo único, originário e instrumental em ralação aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas.
As atribuições do Estado são inúmeras e dispersas para além de complexas, sendo que as mais importantes constam na Constituição, para cumprir essas atribuições o Estado necessita de órgãos, sendo os principais, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais. O Governo para além de órgão político é o principal órgão administrativo do Estado, artigo 182º da Constituição da República Portuguesa, como tal é o órgão que merece mais atenção neste âmbito. Uma vez que Portugal segue o modelo semipresidencialista, em que os ministros são simultaneamente políticos e administrativos, ou seja, não são meros executores da vontade presidencial, têm mais autonomia, mas também concorrem no Conselho de Ministros para a definição da orientação política geral do país.
A Constituição da República Portuguesa estabelece a competência administrativa do Governo no artigo 199º , sendo que as suas funções passam por garantir a execução das leis, matéria que consta da alínea f) e da alínea c). Assegurar o funcionamento da Administração Pública, esta função pode ser extraída de várias alíneas tais como, alínea a), b), d) e e), sendo que é através destas tarefas que o Governo assegura o normal funcionamento da Administração Pública. A terceira função consiste na promoção da satisfação das necessidades coletivas, alínea g) do artigo 199º.
Administração direta central
A Administração direta central corresponde ao conjunto de órgãos e serviços do Estado cuja competência territorial se estende, em princípio, a todo o território nacional. Incluindo os ministérios, secretarias-gerais, direções-gerais, inspeções-gerais e outros serviços que preparam, executam e fiscalizam políticas públicas sob a direção dos membros do Governo. O professor Marcelo Rebelo de Sousa observa que estes órgãos asseguram a coerência e a uniformidade na ação administrativa
O professor Freitas do Amaral descreve a Administração central como a que exerce poderes e funções com alcance geral, estruturando-se em ministérios que refletem os principais setores da ação governativa.
Administração direta periférica
A Administração direta periférica, também designada Administração local, compreende os órgãos e serviços da pessoa coletiva Estado cuja competência territorial é limitada a uma determinada área geográfica. Isto porque nem todos os órgãos e serviços do Estado conseguem ter capacidade para satisfazer as necessidades de toda a população, como tal é necessário órgãos e serviços locais, instalados em diversos pontos e com competência limitada a certas áreas. Não se podendo confundir a administração local do Estado com outras formas de administração local, como a administração regional ou administração autárquica.
Administração indireta
A Administração indireta é efetuada por pessoas coletivas públicas que prosseguem fins do Estado. Ao contrário da Administração direta, já não há aqui um poder de direção, mas apenas o poder de superintendência, que corresponde a três poderes, o de demandar orientações e diretivas, o poder de legalidade e o poder de mérito.
O professor Diogo Freitas do Amaral defende as categorias tradicionais de administração pública indireta, isto é, os Institutos Públicos, Estabelecimentos Públicos e Empresas Públicas. O professor Vasco Pereira da Silva concorda com a visão do professor Marcelo Rebelo de Sousa, que entende que a conceção tradicional não inclui a realidade dos organismos personalizados do Estado.
Nesta modalidade de administração, as pessoas coletivas estão intrinsecamente ligadas ao Estado, de forma a prosseguirem os interesses públicos que este já não consegue gerir com os seus próprios serviços, devido à complexidade e volume das funções administrativas. Estas pessoas coletivas constituem uma forma de descentralização funcional e correspondem a uma necessidade de elaboração de “centros autónomos” de gestão, tendo personalidade jurídica própria e atuando em nome próprio para a prossecução dos fins do Estado.
Os institutos públicos, regulados pela Lei 3/2004 de 15 de janeiro, são um exemplo central dessas entidades e podem assumir a forma de serviço personalizado, fundação pública ou estabelecimento público. As empresas públicas sob forma de entidade empresarial, reguladas pelo Decreto-Lei 133/2013 de 3 de outubro, também fazem parte da Administração Indireta.
Administração autónoma
A Administração autónoma é composta por pessoas coletivas que prosseguem interesses públicos próprios e que se dirigem a si mesmas, sem se subordinarem aos interesses diretos do Estado ou de outras entidades públicas. O Estado não tem poderes de direção ou de superintendência sobre estas entidades, limitando-se a exercer tutela, como por exemplo, fiscalizar a legalidade e a comunicar eventuais ilegalidades ao Ministério Público. Temos como pessoas coletivas da administração autónoma as Associações Públicas, Autarquias Locais e as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores.
A Lei 50/2018 veio reforçar a descentralização de competências para as autarquias concretizando os princípios de descentralização e subsidiariedade, o que nos permite fazer uma ligação com uma citação do professor Marcello Caetano, na qual afirmava que as autarquias locais correspondiam “a substratos cujos interesses próprios existem antes e independentemente do Estado” .
As associações públicas exercem poderes de autorregulação e poderes públicos sobres os seus membros, sob tutela do Estado quanto à legalidade e ao interesse público.
Administração sob forma privada
A administração sob forma privada, tal como sugere o nome, é feita através do direito privado, existindo uma lógica de exercício privado nas funções públicas. Neste caso, o Estado elabora sociedades comerciais que iriam praticar certas funções públicas com um regime diferenciado. Como exemplo desta modalidade, temos a TAP, que tem variado entre uma sociedade de capitais públicos, quando o Estado tem uma posição maioritária e uma sociedade de capitais mistos, quando o Estado tem uma posição minoritária. Nesta realidade, os poderes de intervenção das pessoas coletivas públicas não são os mesmos, uma vez que são regulados pelo Direito Privado, sendo que o Estado pode tomar decisões consoante o capital investido na empresa.
Administração Independente
Esta modalidade de administração é possível de ser extraída através do artigo 267º número 3 da Constituição da República Portuguesa, no qual o legislador permite a criação de entidades administrativas independentes. O professor Diogo Freitas do Amaral defende que esta modalidade é um conjunto de órgãos do Estado que pretendem prosseguir fins públicos sem estarem sujeitos aos poderes de direção, superintendência ou tutela do Governo. Esta administração fora criada para garantir a proteção dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, como referido no artigo 18º da Constituição da República Portuguesa. São exemplos de entidades desta administração a Comissão Nacional de Proteção de Dados e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários.
Conclusão
A administração direta do Estado revela se como o núcleo originário e estruturante da função administrativa, através do qual o próprio Estado, por meio dos seus órgãos e serviços centrais e periféricos, prossegue de forma direta e imediata as suas atribuições. Ao longo do trabalho ficou claro que a evolução histórica do direito administrativo e da Administração Pública conduziu a uma organização cada vez mais complexa, mas onde a administração direta mantém um papel central na execução das políticas públicas, sujeita aos princípios constitucionais da legalidade, da prossecução do interesse público e do respeito pelos direitos fundamentais dos cidadãos.
A distinção face às restantes modalidades de administração – indireta, autónoma, sob forma privada e independente – mostrou que o elemento diferenciador decisivo é a integração orgânica na pessoa coletiva Estado e a sujeição ao poder de direção do Governo, num quadro hierárquico que assegura unidade de ação e responsabilidade política. A análise da administração central e da administração periférica evidenciou ainda a tensão permanente entre unidade e proximidade, entre direção política e adaptação territorial, que marca a organização administrativa portuguesa contemporânea.
Em síntese, a Administração Direta permanece no núcleo essencial da Administração Pública, garantindo uma execução uniforme das políticas do Estado. Apesar de ter, algumas limitações tais como, uma rigidez hierárquica, uma autonomia limitada e inovação restrita e também um formalismo excessivo.
Conclui-se que são necessárias reformas profundas, combinando uma modernização tecnológica, maior autonomia, garantindo eficiência, transparência e uma proximidade ao cidadão.
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo, volume l. 3ª edição. Edições Almedina. 2006.
CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo, volume I. 10ª edição. Edições Almedina. 2010
GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. Organização Administrativa: Novos Actores, Novos Modelos, volume I. Lisboa: AAFDL. 2018.
OTERO, Paulo. Manual de Direito Administrativo, Vol. I. Edições Almedina. 2014
SILVA, Vasco Pereira da. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Edições Almedina. 1998.
SILVA, Vasco Perira da. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo. Edições Almedina. 2005.
Apontamentos das aulas teóricas lecionadas pelo professor Vasco Pereira da Silva e das aulas práticas lecionadas pela professora Beatriz Garcia.
Martim Agro
Turma B, Subturma 12
Nº de aluno: 66016
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