O Direito Administrativo face à pandemia do Covid-19: exceção constitucional, legalidade administrativa e desafios na restrição de direitos fundamentais
INTRODUÇÃO
A pandemia do Covid-19 colocou a Administração Pública perante um dos maiores desafios desde a consagração do Estado de Direito democrático na Constituição da República Portuguesa (CRP). A velocidade de propagação do SARS-CoV-2, a incerteza científica e a pressão sanitária levaram o Estado a adotar medidas excecionais, algumas de natureza constitucionalmente extraordinária, outras inseridas dentro do quadro da legalidade administrativa comum, ainda que sujeita aos limites da proporcionalidade e da reserva de lei.
Entre março de 2020 e os meses subsequentes, Portugal viveu uma articulação inédita entre estado de emergência constitucional, estado de necessidade administrativa e situações de calamidade decretadas pelo Governo. A conjugação destas figuras originou profundas discussões sobre a legitimidade, o alcance e os limites das medidas restritivas de direitos fundamentais, bem como sobre os poderes da Administração no âmbito da proteção da saúde pública.
O presente trabalho pretende analisar de forma estruturada a atuação do Direito Administrativo durante a pandemia do Covid-19, evidenciando:
1. A utilização do estado de emergência e o papel da Administração nesse contexto.
2. O estado de necessidade administrativa previsto no CPA e os seus requisitos.
3. O problema da restrição de direitos fundamentais por via regulamentar;
4. O papel da “situação de calamidade” e o risco de prolongamento de poderes excecionais.
5. A posição da doutrina e da jurisprudência sobre estas questões.
1. O Estado de Emergência e o Direito Administrativo
Enquadramento constitucional e legal
O estado de emergência está consagrado nos artigos 19.º e 138.º da CRP e é regulado pela Lei n.º 44/86, que estabelece o regime dos estados de exceção. Esta figura constitucional permite a suspensão de direitos, liberdades e garantias (DLG) quando se verificam circunstâncias anormais que impossibilitam a utilização dos mecanismos normais previstos na Constituição.
Durante a primeira fase da pandemia, o Governo declarou situação de alerta e posteriormente o Presidente da República decretou o estado de emergência através de sucessivos diplomas legais[1], devidamente autorizados pela Assembleia da República, cumprindo o limite temporal constitucional de 15 dias, renovável.
A declaração do estado de emergência traduziu-se numa resposta excecional para:
- conter a propagação do vírus;
- proteger o direito à vida e à saúde;
- permitir medidas que, fora deste quadro, seriam inconstitucionais.
1.2. Atuação administrativa enquanto concretização do estado de emergência
O estado de emergência não substitui a atuação administrativa; antes cria as condições para que a Administração possa agir com instrumentos reforçados. Como refere Gomes Canotilho[2], situações de anormalidade constitucional podem exigir “decisões extraordinárias que não seriam possíveis mediante os meios normais da CRP”.
Durante a pandemia, a produção normativa revelou várias dimensões do Direito Administrativo:
o Prestacional – impondo deveres às populações (confinamento, uso de máscara);
o Proibitória – interditando comportamentos e deslocações;
o Protetiva – privilegiando a saúde pública como bem jurídico prioritário;
o Sancionatória – aplicando coimas ou sanções pelo incumprimento das medidas.
Estas manifestações demonstram a plasticidade do Direito Administrativo, capaz de se adaptar a cenários de crise, embora sujeito a limites constitucionais.
2. O estado de necessidade administrativa
2.1. Previsão legal no CPA
Para além do estado de emergência constitucional, existe no Direito Administrativo o estado de necessidade administrativa, previsto no artigo 3.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Esta norma permite à Administração praticar atos excecionais, fora do procedimento típico, sempre que tal seja indispensável para proteger um interesse público essencial e inexista alternativa adequada.
Para Freitas do Amaral e Maria Glória Garcia, esta norma encontra fundamento no art. 266.º/2 CRP, que impõe que a Administração atue dentro da lei, mesmo em situação de exceção. O estado de necessidade administrativa não suspende o princípio da legalidade; antes traduz uma forma de “legalidade adaptada às circunstâncias”.
2.2. Condições de aplicação
A doutrina identifica vários requisitos para aplicação do estado de necessidade administrativa.
o Situação extraordinária e urgente
Para os autores Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, deve existir uma situação verdadeiramente excecional, fora da normalidade jurídica e social.
o Perigo grave para interesse público fundamental
A pandemia constituía um risco evidente para a saúde pública, justificando medidas rápidas e atípicas.
o Inexistência de meios alternativos dentro do procedimento comum
O estado de necessidade só opera quando os mecanismos procedimentais tradicionais seriam insuficientes ou tardios.
2.3. A questão da “legalidade excecional”
Alguns autores, como Sérvulo Correia e Marcelo Rebelo de Sousa, defendem que o estado de necessidade constitui um subprincípio da legalidade administrativa: a legalidade continua a existir, mas molda-se à urgência e ao carácter extraordinário da situação.
Assim, mesmo em emergência, a Administração continua vinculada aos princípios da proporcionalidade, necessidade, igualdade e justiça, embora com margem acrescida para respostas rápidas.
3. Restrição de direitos fundamentais por via regulamentar
3.1. O problema jurídico
Uma das questões mais debatidas durante a pandemia foi a utilização de resoluções do Conselho de Ministros como instrumento para impor restrições materiais a DLG, sem habilitação legislativa adequada.
Contudo, a CRP estabelece que a restrição de direitos fundamentais é matéria de reserva relativa da Assembleia da República (art. 165.º/1/b) CRP).
3.2. Competências constitucionais em causa
A delimitação dos efeitos da suspensão de direitos durante o estado de emergência cabe exclusivamente ao Presidente da República, nos termos da CRP.
Qualquer intervenção normativa do Governo que exceda a mera execução dos decretos presidenciais aproxima-se de um exercício de poder constituinte derivado que lhe não cabe.
3.3. A posição da doutrina
Segundo Jorge Reis Novais, as resoluções do Governo só seriam admissíveis se se limitassem a concretizar o regime já definido pelo Presidente da República. Se acrescentassem medidas restritivas novas, sem autorização legislativa, o Governo invadiria a reserva parlamentar.
A crítica principal foi a de que várias medidas assumiram natureza verdadeiramente restritiva e não apenas executória, violando o princípio da legalidade democrática próprio de um Estado de Direito.
4. Situação de calamidade e “estado administrativo excecional”
4.1. O regresso à normalidade constitucional
Terminadas as vigências do estado de emergência, a Administração deveria regressar ao quadro da legalidade comum. No entanto, o Governo declarou sucessivas situações de
calamidade, baseando-se na Lei de Bases da Proteção Civil, e continuou a impor restrições intensas.
4.2. Críticas doutrinais
Autores como Melo Alexandrino alertaram que estas resoluções não se limitavam a medidas administrativas restritivas, mas configuravam verdadeiras restrições de direitos fundamentais, o que excederia a competência regulamentar do Governo.
Algumas medidas invadiam ainda competências atribuídas ao Ministro da Saúde pela Lei do Sistema de Vigilância em Saúde Pública, designadamente no âmbito do poder regulamentar excecional em caso de emergência sanitária.
4.3. Jurisprudência divergente
A jurisprudência refletiu o conflito entre segurança pública e limite constitucional:
O Supremo Tribunal Administrativo (STA) considerou admissível que várias medidas restritivas fossem adotadas ao abrigo da proteção da saúde pública.
O Tribunal Constitucional, incluindo decisões como o acórdão do Sarre, adotou posição mais restritiva, enfatizando a necessidade de autorização legislativa para limitar direitos fundamentais.
Juízes conselheiros como Carlos Medeiros Carvalho e Maria Benedita Urbano manifestaram dúvidas quanto à legitimidade das medidas adotadas através de resoluções governamentais.
5. Tensões estruturais reveladas pela pandemia
A pandemia expôs fragilidades previamente identificadas no Direito Administrativo português:
o Confusão entre medidas administrativas e legislações de emergência.
A Administração oscilou entre soluções legislativas, regulamentares e administrativas, nem sempre respeitando as fronteiras entre cada nível.
o Insuficiência de instrumentos jurídicos para gestão de crises prolongadas
O estado de emergência é constitucionalmente concebido para situações breves, mas a pandemia teve duração longa, criando um vácuo normativo no período pós-emergência
o Tendência para o alargamento excessivo dos poderes do Executivo
A utilização da situação de calamidade para impor medidas próprias de estado de exceção foi particularmente criticada pela doutrina.
o Necessidade de conciliar saúde pública e proteção de direitos fundamentais
O desafio esteve na calibragem entre eficácia da ação pública e respeito pelos limites constitucionais.
CONCLUSÃO.
A resposta administrativa à pandemia do Covid-19 evidenciou, de forma particularmente clara, tanto a capacidade de adaptação do Direito Administrativo português a situações de crise como as debilidades estruturais que subsistem no seu enquadramento normativo. O recurso ao estado de emergência revelou-se, no plano constitucional, um instrumento adequado e necessário, permitindo a adoção de medidas de carácter excecional num contexto marcado pela incerteza científica, pela ameaça à saúde pública e pela necessidade de atuação célere por parte do Estado. Este mecanismo constitucional funcionou, assim, como um verdadeiro instrumento de defesa do interesse público essencial, legitimando restrições a direitos fundamentais que, em circunstâncias ordinárias, seriam inadmissíveis.
Assim sendo, o período subsequente ao estado de emergência expôs tensões significativas entre a atuação do Governo e os limites constitucionais impostos pela reserva de lei e pela separação de poderes. A utilização intensiva de instrumentos regulamentares, nomeadamente resoluções do Conselho de Ministros e declarações de situação de calamidade para impor restrições materialmente semelhantes às adotadas durante o estado de exceção, sem adequada habilitação legislativa, revelou a insuficiência dos mecanismos existentes para disciplinar juridicamente crises prolongadas fora do quadro constitucional dos estados de exceção. A prática adotada aproximou-se, em certos momentos, da normalização de poderes excecionais, o que contraria a lógica constitucional que circunscreve tais poderes a circunstâncias estritamente delimitadas.
A experiência pandémica evidencia, assim, a necessidade de reforçar e clarificar o regime jurídico do estado de necessidade administrativa, precisando os seus pressupostos, limites e formas de controlo, de modo a garantir que a atuação administrativa em situação de crise permanece compatível com os princípios estruturantes do Estado de Direito. Paralelamente, impõe-se uma reflexão aprofundada sobre os limites do poder regulamentar governamental e sobre o papel de fiscalização que deve ser assegurado tanto pelo Parlamento como pelos tribunais, evitando que a urgência ou a conveniência político-administrativa sirvam de fundamento para a compressão indevida de direitos fundamentais.
Em suma, a principal lição que a pandemia deixou ao Direito Administrativo português consiste na afirmação de que a eficácia da Administração Pública, por mais necessária que seja em momentos de emergência, não pode afastar-se da legalidade, da proporcionalidade e da reserva de lei. A defesa do interesse público, mesmo em cenários excecionais, deve sempre ser conciliada com a proteção dos direitos, liberdades e garantias que estruturam a ordem constitucional. Só assim se assegura que, perante futuras crises, a reação do Estado não comprometa os fundamentos democráticos e jurídicos que lhe conferem legitimidade.
Bibliografia
Legislação
o Código do Procedimento Administrativo.
o Constituição da República Portuguesa.
o Lei n.º 27/2006, de 3 de julho – Lei de Bases da Proteção Civil.
o Lei n.º 44/86, de 30 de setembro – Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência
Doutrina
o Carlos Abreu Amorim – “A praticabilidade de respostas administrativas em estado de necessidade no contexto da pandemia COVID-19”.
o José Melo Alexandrino – “Dez Apontamentos sobre o Recurso à Lei de Bases da Proteção Civil”.
o Diogo Freitas do Amaral; Maria da Glória F. P. D. Garcia – “O Estado de necessidade em Direito Administrativo”.
o Marcello Caetano – Manual de Direito Administrativo, Vol. I.
o J. J. Gomes Canotilho – Estudos sobre estados de exceção e constitucionalismo de crise.
o Pedro Costa Gonçalves – Comentários sobre legalidade excecional e procedimento administrativo.
o Mário Esteves de Oliveira – Comentários sobre legalidade excecional e procedimento administrativo.
o Jorge Reis Novais – “Direitos Fundamentais e Inconstitucionalidade em Situação de Crise – a propósito da epidemia COVID-19”.
o Marcelo Rebelo de Sousa; André Salgado de Matos – Lições de Direito Administrativo, Vol. I.
o Sérvulo Correia – Trabalhos sobre o princípio da legalidade administrativa.
Jurisprudência
o Acórdão do Tribunal Constitucional do Estado do Sarre, 28 de abril de 2020
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