Introdução
Em Portugal, O princípio
da legalidade é um dos elementos mais importantes do Direito
Administrativo e é ele que garante que a Administração Pública não pode agir
como quer, mas apenas dentro dos limites definidos pela lei. Isto significa que
qualquer decisão ou ato administrativo tem de ter sempre uma base legal que o
justifique. Desta forma, protege-se os direitos dos cidadãos e assegura-se que
o Estado atua com transparência, responsabilidade e respeito pelo interesse
público.
Este princípio está
claramente estabelecido no artigo 3.º do Código do Procedimento
Administrativo e também no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.
Ambos deixam claro que a Administração tem de obedecer à Constituição e às
leis, e que é a lei quem determina os objetivos e as regras que a Administração
deve seguir. Assim, é a lei que define o interesse público concreto
a prosseguir em cada situação e que orienta toda a atuação dos serviços
públicos.
Hoje, quando falamos
em princípio da legalidade, falamos também numa visão mais ampla chamada juridicidade,
que significa que a Administração não deve cumprir apenas a lei escrita, mas
todo o conjunto de normas e princípios que fazem parte do nosso sistema
jurídico, como a Constituição, os direitos fundamentais e princípios como a
igualdade, a proporcionalidade e a boa-fé.
Desta forma para compreender
melhor a importância deste princípio e como chegamos à forma como o entendemos
atualmente, é necessário olhar para o seu percurso ao longo da História. A
forma como a legalidade foi vista e aplicada mudou muito com o passar do tempo,
acompanhando a própria evolução do Estado e das ideias sobre o poder público.
Por isso, antes de aprofundarmos o seu significado atual, é essencial analisar
a evolução histórica do princípio da legalidade.
I.
Evolução histórica do princípio da legalidade
Segundo
o Professor Freitas do Amaral podemos
distinguir-se o princípio da legalidade em três fases históricas:
A primeira fase
corresponde ao período da monarquia absoluta, em que o Estado
assumia a forma de Estado de Polícia. O monarca detinha um
poder total, sem qualquer tipo de limitação, nem jurídica, nem baseada em
direitos dos particulares. Na minha perspectiva, tratava-se de um momento de
autêntica arbitrariedade, uma vez que não existia qualquer mecanismo de
controlo ou de contenção da atuação do soberano.
A segunda fase
inicia-se com a Revolução Francesa, em 1789, e marca a
transição para o Estado de Direito Liberal. Passa a
vigorar um regime de Monarquia Limitada, o rei chefiava
o Poder Executivo, legitimado por hereditariedade e tradição e o Parlamento
representava o Poder Legislativo, legitimado pela vontade popular. Desta nova
organização política nasce o princípio da obediência à lei. A
atividade administrativa passa a ser delimitada negativamente: tudo
o que não for proibido por lei é permitido. A Administração
continua dependente do rei, mas dentro dos limites estabelecidos pelo
Parlamento. Contudo, surgia um problema: o Estado Liberal não era, por
natureza, um Estado produtor de muitas leis, o que reduzia, na prática, o
alcance dessa limitação.
A terceira fase,
que desponta no início do século XX, corresponde a um cenário de diversidade de
regimes políticos, cada qual reinterpretando o princípio da legalidade à sua
maneira: Regimes autoritários de direita
- o Estado de Direito transforma-se num Estado de Legalidade.
A Administração subordina-se às leis, mas estas provêm não apenas do
Parlamento, como também, e sobretudo, do Governo. A preocupação central não é a
defesa dos particulares, mas sim a proteção e fortalecimento do Estado e da
própria Administração. Existe limite legal, mas apenas relativo.
Regimes comunistas/socialistas – o princípio
da legalidade existe, mas a sua aplicação é profundamente condicionada pela
ideologia do partido único. As normas são interpretadas e
concretizadas segundo as orientações políticas do partido, visando a construção
do modelo socialista. O princípio não funciona como travão do poder, mas como instrumento
para atingir fins políticos. Regimes democráticos de
tipo ocidental - surgidos no pós-segunda Guerra Mundial,
valorizam a legalidade como fundamento da atuação
administrativa, e não apenas como limite negativo.
Entretanto
atualmente, no sistema português, o princípio da legalidade corresponde ao
princípio da juridicidade. Essa transição surge da necessidade de adaptar o
Direito Administrativo a uma sociedade dinâmica e global. Desde o século XX, o
mundo tem se organizado em várias organizações internacionais, como a ONU
(1948), sucedendo a Sociedade das Nações (1921); a OTAN (1949); a União Europeia
(1957), que teve como antecedentes a CEE e a CECA, entre muitas outras. A
criação dessas organizações não foi casual e é altamente relevante: muitas
delas possuem seu próprio corpo de normas, que, ao limitar a soberania dos
Estados membros, influencia diretamente o Direito Nacional. Sendo assim, os atos administrativos de um país estão
condicionados não apenas ao seu Direito interno, mas também ao Direito
Internacional Público e Privado, assim como ao Direito da União Europeia.
O princípio da juridicidade não se
mantém apenas pela unidade do sistema jurídico nacional, mas também pelo
respeito a um sistema internacional de normas, resultando num Direito
Administrativo sem fronteiras, como bem aponta o Professor Regente.
O Direito
Administrativo e o princípio da legalidade
A necessidade de
agir de acordo com normas claras e previamente definidas mostra a importância
de princípios que guiam a administração, garantindo que cada ato esteja sempre
apoiado na lei e no direito. É neste contexto que se torna essencial
compreender as bases que sustentam a relação entre a Administração e o Direito,
permitindo perceber como a legalidade e a ordem jurídica se cruzam e se aplicam
no dia a dia do poder público.
De acordo com o professor Marcello Caetano o
Direito administrativo é o sistema das normas jurídicas que regulam a organização
e o processo próprio de agir da administração pública e disciplinam as relações
pelas quais ela exerça a iniciativa de prosseguir interesses colectivos
utilizando o privilégio da execução prévia.
Por
seu lado o professor Freitas do Amaral reforça
que o Direito administrativo deve ser definido como ramo de direito público
constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento
da administração pública, bem como as relações por ela estabelecidas com outros
sujeitos de direito no exercício da atividade administrativa de gestão pública.
Em
ambos os casos, fica evidente que a atuação da administração não é livre, mas
sim limitada e orientada por normas, o que nos leva diretamente ao princípio
da legalidade, que assegura que todos os atos administrativos devem
respeitar a lei e os direitos previamente definidos, garantindo transparência,
justiça e segurança jurídica.
Portanto existe aqui
uma ligação importante entre o Direito Administrativo e o princípio da
legalidade. Ao mesmo tempo, o Direito Administrativo fornece as ferramentas e
regras necessárias para aplicar este princípio na prática. Ou seja, o princípio
da legalidade só funciona porque existe um conjunto de normas administrativas
que dizem à administração como pode e não pode atuar. Sem estas regras, seria
impossível controlar e orientar a atuação do Estado.
Portanto, existe uma
relação de interdependência: o Direito Administrativo organiza e regula a forma
de atuação da administração, enquanto o princípio da legalidade garante que
essa atuação se mantenha dentro da lei, protegendo o interesse público e os direitos
de todos os cidadãos. Sem a legalidade, as normas administrativas perderiam
sentido; sem o Direito Administrativo, o princípio da legalidade seria apenas
uma ideia abstrata.
Natureza e âmbito de aplicação
Como vimos
anteriormente princípio da legalidade encontra-se no artigo n.º 266. º,
n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, e
também no artigo n.º 3, n.º 1 do Código de Processo Administrativo.
Segundo
o professor Marcelo Rebelo de SOUSA, para compreender o princípio de legalidade é
fundamental ter-se- a noção de que a subordinação jurídica por si traduzida
pode comportar duas dimensões diferentes. A primeira veda à administração que
contrariem o direito vigente, que em caso de conflito preferirá ao acto de
administração em causa – preferência de lei. Na segunda, exige-se
que a atuação administrativa, mesmo que não contrária ao direito, tenha
fundamento numa norma jurídica, á qual está reservada a definição primária das
atuações administrativas possíveis – reserva de lei.
Estas duas dimensões
mostram que o princípio da legalidade não funciona apenas como um limite à
atuação da administração, mas também como uma forma de organizar e orientar
todas as suas ações, garantindo que cada decisão esteja fundamentada na lei e
proteja os direitos dos cidadãos.
No entanto, a forma
de interpretar este princípio não é unânime na doutrina. Há quem destaque mais
a liberdade da administração, desde que respeite a lei,
enquanto outros sublinham sobretudo a necessidade de limitar a
atuação administrativa, evitando qualquer risco de abuso ou
prejuízo para os cidadãos. Desta forma,
o princípio da legalidade pode ser visto de forma mais permissiva
ou mais proibitiva, dependendo da perspetiva
adotada.
Para o Professor Freitas
do Amaral,
o princípio da legalidade tem uma dimensão permissiva: permite
à administração atuar em prol do interesse público, desde que respeite a lei.
Isto aplica-se tanto a atos administrativos simples como a atos normativos mais
complexos. Segundo ele, este princípio não é apenas um limite à atuação da
administração, mas sim o seu fundamento. Ou seja, é a base que
justifica e orienta toda a ação administrativa. Além disso, no Estado
Social de Direito, a administração deve respeitar a lei não só no seu
sentido formal, mas também no seu conteúdo material.
Por outro lado, o
Professor Marcello Caetano defende uma visão mais proibitiva: a administração
não pode, por nenhum dos seus órgãos ou agentes, praticar atos que prejudiquem
outras pessoas, exceto se houver uma norma geral que o permita. Neste caso, o
princípio da legalidade funciona como um freio à ação administrativa,
limitando o poder do Estado e protegendo os interesses dos cidadãos.
Exceções ao Princípio da Legalidade
Ainda
podemos encontrar na doutrina três possíveis exceções a este princípio: o
Estado de necessidade, os atos políticos e o poder discricionários.
O estado de necessidade
refere-se a situações em que existe uma urgência pública tão grande que a
Administração pode ter de agir sem cumprir todos os passos legais que seriam
exigidos em circunstâncias normais. Nestes casos, pode até haver sacrifício de
direitos dos particulares, embora estes devam depois ser indemnizados.
O artigo 3.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo acaba por
reconhecer esta possibilidade, ao admitir que certas atuações administrativas
possam afastar o regime geral, desde que respeitem o princípio da
proporcionalidade o.
Quanto
aos atos políticos, estes correspondem ao exercício da função
política pelo Governo. A principal particularidade é que não podem ser
impugnados nos tribunais administrativos, o que faz com que alguns
autores os vejam como uma exceção ao princípio de proporcionalidade.
No entanto, como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral, isto não significa
que estes atos estejam fora da Constituição ou da lei. Significa apenas que,
mesmo que violem a legalidade, não é possível obter a sua anulação em
tribunal, porque o contencioso administrativo só abrange atos
administrativos, e não atos políticos. Ainda assim, isso não impede que possa
existir responsabilidade civil ou política.
Jurisprudência e desafios atuais
Um bom exemplo de
como funciona o princípio da legalidade na Administração Pública é o acórdão
STA 0371/11, de 6 de setembro de 2011,
trata de um pedido de informação prévia para ligação à rede elétrica,
relacionado com a produção de energia, incluindo energia eólica. A
Administração recusou o pedido da empresa, mesmo havendo capacidade
disponível no ponto de recepção solicitado, e apresentou fundamentos
que não estavam corretos do ponto de vista legal. O Supremo Tribunal
Administrativo concluiu que essa decisão administrativa tinha um vício
de violação de lei, por erro na interpretação e aplicação dos
artigos 3.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 312/2001, determinando a anulação
do ato e concedendo provimento ao recurso da empresa.
Este acórdão está
diretamente relacionado com o princípio da legalidade, porque
reforça que a Administração só pode agir com base na lei. Não
pode recusar um pedido quando há autorização legal e nem justificar sua decisão
com fundamentos inventados posteriormente. O ato administrativo deve sempre
respeitar a lei e estar fundamentado quando é praticado, garantindo que a
atuação da Administração seja legal e transparente.
Ainda este acórdão
mostra alguns desafios que existem na prática do princípio da legalidade na
Administração Pública que é garantir que a Administração só tome
decisões que a lei permite. Muitas vezes, os atos administrativos
podem ser feitos sem base legal clara, ou com fundamentos que não são corretos,
o que gera insegurança e pode prejudicar quem depende dessas decisões. Outro
desafio é garantir que a Administração fundamente corretamente suas
decisões quando as pratica, sem inventar justificativas depois,
apenas para tentar defender um ato que já foi questionado. Esse caso deixa
claro que o princípio da legalidade não é apenas teórico: na prática, é preciso
controlar e verificar constantemente se a Administração está respeitando a lei
e atuando de forma transparente e justa.
Conclusão
O princípio da
legalidade é mesmo a base do Direito Administrativo e garante que a
Administração Pública em Portugal só atua dentro do que a lei permite,
protegendo os direitos dos cidadãos e evitando abusos. Ao longo da história,
vimos que a sua aplicação mudou muito, desde a monarquia absoluta até ao Estado
democrático atual, refletindo a evolução do nosso sistema político e jurídico.
Hoje, cumprir a
legalidade não significa apenas seguir a lei escrita, mas também respeitar todo
o ordenamento jurídico e os princípios fundamentais (princípio da juridicidade).
Existem exceções, como o estado de necessidade, os atos políticos ou o poder
discricionário, mas mesmo nestes casos a Administração tem de agir com cuidado
e sempre com fundamento legal. O poder discricionário, por exemplo, permite
escolher entre várias soluções previstas pela lei, mas nunca agir fora dela.
Na doutrina existem
diferentes perspetivas: alguns defendem uma visão mais permissiva, permitindo à
Administração atuar em prol do interesse público, enquanto outros, como eu
vejo, defendem uma visão mais restritiva, em que a Administração só pode agir quando
a lei o permite, funcionando como um travão à arbitrariedade.
Bibliografia e Webgrafia
§
Doravante
CPA;
§
Doravante
CRP;
§ FREITAS DO AMARAL,
Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed., 2018, Almedina,
Coimbra;
§ CAETANO, Marcello,
Manual de Direito Administrativo, 6ª edição, Coimbra Editora;
§ FREITAS DO AMARAL,
Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., 202o, Almedina,
Coimbra;
§
REBELO
DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, André. Direito Administrativo Geral:
Introdução e Princípios Fundamentais. Tomo I. 2. ed. Coimbra: Almedina;
§ CAETANO, Marcello,
Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.ª ed., 3.ª reimpressão, Almedina,
Coimbra;
§ FREITAS DO AMARAL,
Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed., 2018, Almedina,
Coimbra;
§ https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/0371-2011-83837175
Marisa silva
Nº 70133
T:B sub: 12
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