Responsabilidade civil administrativa em tempos de crise
Mafalda Mota
Sub-turma 12
Nº71408
Sumário
1.Introdução. - 2. Regime jurídica da responsabilidade civil administrativa. - 2.1. Contextualização histórica. - 2.2. Regime adotado por Portugal. – 3. A responsabilidade civil administrativa em tempos de crise. - 3.1. Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da atividade administrativa. - 3.2. Apreciação crítica
1. Introdução
No presente trabalho pretende-se abordar a responsabilidade civil extracontratual do Estado em contexto de diferentes tipos de crises. Em primeiro lugar, é fundamental definir o conceito de responsabilidade civil administrativa.
Segundo os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André S. Matos, a responsabilidade civil administrativa é definida como: “o conjunto de circunstâncias da qual emerge, para a administração e para os seus titulares de órgãos, funcionários ou agentes, a obrigação de indemnização dos prejuízos causados a outrem no exercício da atividade administrativa”[1].
Na prática, em Portugal, os indivíduos, que atuam ao serviço da administração, respondem pelos danos que causarem aos particulares, nos mesmos termos que os particulares têm de responder a danos causados a outros, com a grande diferença de que o Estado, mais especificamente a administração, garantirá o cumprimento da indemnização perante as vítimas.As crises, que exigem uma atuação urgente e excecional da Administração Pública, apresentam naturezas distintas e impactos muito diferenciados sobre os particulares, sendo assim relevante esclarecer os tipos de crise e os consequentes desafios e atuações que o Estado tem, em termos de responsabilidade administrativa, salvaguardar.
Em primeiro lugar, podemos falar das crises sanitárias. Estas, como foi demonstrado pela COVID-19, obrigam a Administração a adotar medidas intensas de proteção da saúde pública que frequentemente impõem sacrifícios significativos a indivíduos e empresas. A restrição de direitos fundamentais, o encerramento temporário de atividades económicas ou a imposição de isolamento obrigatório suscitam o problema de saber se tais danos, resultantes de medidas lícitas e necessárias, devem ou não ser compensados pelo Estado.
Em contrapartida, as crises ambientais, como incêndios florestais e cheias, tendem a gerar danos mais difusos e de difícil quantificação. Estes cenários levantam questões complexas quanto ao nexo causal e à imputação do dano, sobretudo quando os efeitos se manifestam de forma gradual ou coletiva. Um exemplo de tal situação foram os incêndios de 2017 em Portugal, mais especificamente o incêndio do Pedrógão Grande.
É esta análise que permite enquadrar juridicamente os desafios que a Administração enfrenta e as condições em que pode ser necessário a sua atuação para reparar os prejuízos causados.
2. Regime jurídico da responsabilidade civil administrativa
O conceito de responsabilidade, juridicamente, traduz-se sempre para uma ideia de uma subordinação às consequências de um comportamento realizado pelo autor a outrem. Consequentemente, mesmo no exercício da atividade administrativa podem existir situações onde a administração afeta negativamente a esfera jurídica dos particulares.
No nosso ordenamento, existem cinco modalidades de pretensões reintegratórias que os particulares podem, consoante as situações, ser compensados pelos prejuízos sofridos ou então satisfazer o direito violado em relação ao Estado. Em primeiro lugar, podemos falar da responsabilidade civil administrativa, seguida pelas pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados; pretensões ao restabelecimento de posições jurídicas subjetivas violada e a pretensão à restituição do enriquecimento sem causa e por fim, mas não menos relevante, pretensão à reconstituição da situação atual hipotética[2].
2.1.Contextualização histórica
Antes de desenvolver a responsabilidade civil administrativa é importante fazer uma pequena contextualização da mesma, para se entender esta no contexto do sistema português. Atualmente, a noção de responsabilizar o Estado pelos seus actos, é uma ideia universalmente aceitada e defendida. Porém, antes do século XIX, esta responsabilização do Estado era completamente desconhecida, sendo o mesmo considerado irresponsável, uma vez que a vontade e as ações do soberano não podiam gerar qualquer obrigação de indemnizar (the king can do no wrong[3]).
Houve, ao longo dos tempos, acontecimentos que mudaram esta visão. Como tal, é de extrema relevância abordar os principais fatores que determinaram a evolução no sentido da responsabilização do Estado:
1. A consolidação e aprofundamento do princípio da legalidade;
2. O alargamento da intervenção económica, cultural e social do Estados;
3. E por fim, os reflexos das concepções organicistas no enquadramento jurídico da relação entre o Estado e o funcionário, ou seja, a imputabilidade aos entes públicos dos danos emergentes das atividades ilegais praticadas pelos seus funcionários.
A primeira tentativa de criar uma obrigação de indemnização por parte do Estado a particulares por prejuízos causados foi o célebre caso Blanco, apontado pelo Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, como um dos “Traumas do Direito Administrativo”.
2.2.Regime adotado em Portugal
Consoante a lesão dos particulares pelo comportamento da Administração, podem conceber-se vários tipos de responsabilidade: responsabilidade criminal; disciplinar e a responsabilidade civil, contratual ou extracontratual.
O atual regime adotado em Portugal, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado, encontra-se estipulado na Lei nº67/2007 (RRCEE, posteriormente). Sendo que esta veio substituir a LRCAP (entrada em vigor em 1967). A entrada deste novo diploma deu-se no dia 30 de janeiro de 2008, tendo vindo definir um novo regime de responsabilidade civil extracontratual por danos resultantes do exercício das funções do Estado, procedendo, desta forma, à concretização do princípio geral de responsabilidade patrimonial das entidades públicas, consagrado no art.22º da Constituição da República Portuguesa (CRP, posteriormente).
Há que mencionar que o diploma é considerado materialmente civil, como tal, os pressupostos de responsabilidade civil do art.483º Código civil (CC, posteriormente), aplicam-se subsidiariamente à responsabilidade civil extracontratual do Estado. Tal como acontece para os particulares, para ser possível existir responsabilidade administrativa, é necessário que exista um facto voluntário ilícito, de modo que provoque danos ao lesado e que haja um nexo de causalidade entre o ato praticado pelo Estado e o dano sofrido pelo lesado. Somente se estiverem preenchidos estes requisitos cumulativamente é que poderá existir uma indemnização ao particular por parte da Administração.
Porém, a ilicitude de um determinado comportamento, por parte do Estado, pode ser justificada através da presença de algumas circunstâncias específicas; circunstâncias estas designadas de causas de justificação da ilicitude.
O RRCEE não regula integralmente a matéria, mas podemos retirar estes fundamentos a partir da CRP e do CC, dos princípios da atividade administrativa e dos princípios de responsabilidade civil. Porém, utilizando a legislação mencionada, conseguimos compreender que as, as causas de justificação da ilicitude, que possuem uma relevância em matéria de responsabilidade civil são: o cumprimento de um dever, o consentimento do lesado, a legítima defesa e o estado de necessidade. Todavia, como vai analisado supra[4], a justificação da ilicitude com base no estado de necessidade, não é completamente linear.
3. A responsabilidade civil administrativa em contexto de crise
No dia 11 de março de 2020, a organização mundial de saúde qualificou o COVID-19 como uma pandemia internacional, constituindo desta forma, uma calamidade pública. Face a esta qualificação, o Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa, “nos termos do art. 19.º, 134.º, alínea d), e 138.º da Constituição e da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, ouvido o Governo e obtida a necessária autorização da Assembleia da República, através da Resolução da Assembleia da República n.º 15-A/2020, de 18 de março”[5], declarou o estado de emergência, iniciado no dia 19 de março de 2020.
No art.4º do decreto do Presidente da República nº14-A/2020[6] (decreto que estabeleceu o estado de emergência em Portugal) encontra-se a lista dos exercícios dos direitos civis dos sujeitos que ficaram limitados, tendo ficado estabelecido que existia uma limitação face aos direitos de deslocação e fixação em qualquer parte do território nacional; propriedade e iniciativa económica privada; direitos dos trabalhadores; circulação internacional; direitos de reunião de manifestação; liberdade de culto, na sua dimensão coletiva; direito de resistência.
Mas primeiro, o que é o estado de necessidade? O estado de necessidade é “uma causa de exclusão de ilicitude de uma conduta que sacrifique bens ou interesses de terceiro para afastar um perigo atual de lesão de bens ou interesses do autor ou de terceiros que sejam objetivamente superiores aos bens ou interesses sacrificados”[7]. Contudo, não se pode afirmar que um estado de emergência equivale a um estado de irresponsabilidade, pois o estado de emergência é, simplesmente, um modo anormal de funcionamento do estado de direito democrático, porém continua a ser um estado de direito democrático. Como tal, continua a existir responsabilidade civil do estado, mesmo se estivermos numa situação de estado de excepção, como ocorre em estado de sítio ou de emergência. Sendo assim, a menção in supra que o estado de necessidade é uma das causas de justificação da ilicitude, mesmo sendo verdadeira, não significa que não existe qualquer tipo de responsabilidade por parte do Estado, pois os atos ilícitos praticados no Estado de emergência continuam a ter de ser proporcionais: o dano causado ao lesado tem de ser proporcional e estritamente necessário para conseguir alcançar o fim do estado de exclusão.
Não é de espantar, portanto, que a lei nº44/86, de 30 de setembro[8], defina no art.2º/3 que “Os cidadãos cujos direitos, liberdades e garantias tiverem sido violados por declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, ou por providência adotada na sua vigência, ferida de de inconstitucionalidade ou ilegalidade, designadamente por privação ilegal ou injustificada da liberdade, têm direito à correspondentes indemnização, nos termos gerais”, deixando assim explícito o dever do Estado de indemnizar por atos ilegais e inconstitucionais no Estado de emergência. Por sua vez, também o Código do Procedimento Administrativo (CPA, posteriormente) no art.3º/2 estabelece o dever de existir uma indemnização aos lesados pelos seus direitos que se encontraram prejudicados pelo Estado de Necessidade.
Desta forma e como mencionado por Carla Amado Gomes[9], o Estado responde por facto da função político-legislativa, em situações diferentes[10]:
i. Em caso de declaração de estado de excepção decretado em violação de normas de competência, de forma e de preenchimento de pressupostos de facto, tal como em violação do princípio da proporcionalidade em termos e necessidade de constrangimentos do lote de liberdades afetadas nos planos funcional, territorial e temporal, gerando dano directamente adveniente da declaração, por si só;
ii. Por facto da função legislativa quanto a danos provocados por diploma legal que extravase o âmbito da habilitação excepcional da declaração do estado de emergência;
iii. Por medidas da função administrativa que se revelem desproporcionais face aos fins que o Estado de emergência pretenda alcançar.
Assim, o Estado responde sempre, no contexto de estado de sítio ou de emergência, por facto ilícito, embora com graus diferentes de possibilidade de sucesso, uma vez que a via que é aberta pelo regime da responsabilidade civil administrativa, dos artigos 7º a 12º do RRCEE, é mais linear do que aquela que é prevista pelo art.15º do RRCEE em caso de responsabilização por facto da função legislativa, especialmente, pois, nos termos do art.15º, a responsabilidade por facto da função legislativa pressupõe uma declaração ou um juízo de inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional, tornando desta forma, o processo mais complicado e longo e, consequentemente, menos eficiente.
Em suma, é perceptível que existe um dever de indemnizar quer relativo a atos inconstitucionais como a atos ilegais que ocorram no seio do quadro do Estado de Emergência, independentemente de os atos terem sido realizados e/ou estarem abrangidos pelo estado “anormal”.
3.1.Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da atividade administrativa
Um primeiro conjunto de situações, que teve salvaguardada pela responsabilidade administrativa, está situada no plano da responsabilidade por facto ilícito por funcionamento anormal do serviço. O combate à pandemia fez com que houvesse uma reestruturação e uma mudança de pensamento, uma vez que houve muitas tarefas que se tiveram de se desenvolver por diversas formas que antes não eram observadas, como por exemplo, a implementação do teletrabalho e as aulas online. O principal objetivo destas medidas adotadas foi reduzir o risco de contágio e proliferação do vírus, contendo a pandemia. Todavia, estas medidas também causaram atrasos ou reduções na qualidade do cumprimento de deveres. Com isto, podemos compreender que, “a imputação de responsabilidade por facto ilícito em virtude de um de um dano provado por mau funcionamento do serviço pode ser sacudida pela Administração com base no argumento de força impeditiva de prestação do serviço em parâmetros normais- se o mau funcionamento se puder imputar exclusiva ou predominantemente a tal causa (…)”[11].
Uma outra categoria de responsabilização do Estado, que pode vir alterar a dinâmica de dois pressupostos do RCEE, situa-se no contexto de responsabilidade pelo risco e no aumento de tarefas perigosas em âmbito da pandemia. Na pandemia houve um agravamento de riscos relativamente a, por exemplos, profissionais de saúde, através da recolha de amostras para os testes de COVID-19 e a prestação de cuidados de saúde a doentes. O instituto da responsabilidade pelo risco, nasceu, assim, com o objetivo de responsabilizar o Estado por qualquer excedência da cobertura devida por acidentes de trabalhos na realização de serviços públicos.
Neste contexto é possível também falar de uma possível responsabilização do Estado por facto ilícito omissivo. Com a COVID-19 começou a surgir a discussão se a responsabilidade por facto ilícito omissivo na vertente de omissão de medidas antecipativas e mitigadoras da pandemia gerou danos, ou seja, se a falta de materiais de proteção, como máscaras, luvas, ventiladores, sobretudo para os prestadores de cuidados de saúde aos doentes, poderá significar que o Estado deva ser responsabilizado por ter descurado a preparação do cenário de combate à pandemia, já que o surto pandémico chegou a Portugal três meses depois de ter sido detectado na China e duas semanas após se terem verificado as primeiras mortes na Europa.
Carla Amado Gomes afirma que, na sua perspetiva, “dificilmente poderá haver responsabilidade por omissão de de prevenção uma vez que a pandemia constitui um evento irresistível, um caso de força maior, do ponto de vista da impossibilidade de, em qualquer cenário, fazer cabalmente face aos seus efeitos (…).”[12], afirmando também que mesmo se Portugal tivesse encomendado mais material imediatamente quando os primeiros casos começaram a ser declarado, devido à generalização do surto e a forte dependência do mercado internacional ao mercado chinês, se tornaria quase impossível que os materiais tivessem chegado a tempo para a primeira vaga do vírus. Consequentemente, vale aqui a causa de exclusão da impossibilidade objetiva de evitação do dano (cfr.o art.790/1º do Código Civil).
Posto isto, impõe-se compreender e reconhecer que existiu uma responsabilização do Estado. No entanto, nem todas as situações e factos ocorridos em consequência da pandemia carecem a intervenção ou tutela do direito administrativo, sendo necessário analisar caso a caso.
3.2.Apreciação crítica
Na minha perspetiva, não é convincente sustentar que a pandemia, por si só, afasta a responsabilidade do Estado nas diferentes situações que surgiram durante esse período. É evidente que o contexto foi excecional e colocou uma pressão enorme sobre todos os serviços públicos, mas isso não deve ser entendido como um argumento generalizado para desculpabilizar todas as falhas ou omissões. Aliás, a excecionalidade nunca pode funcionar como um escudo absoluto que torne automaticamente legítima qualquer insuficiência da Administração.
Ao contrário do que defende Carla Amadado Gomes, penso que muitas das dificuldades que se verificaram não nasceram apenas da pandemia, mas também de fragilidades pré-existentes no funcionamento dos serviços público, sendo que a pandemia apenas veio expor problemas que já estavam anteriormente presentes. Assim, quando há atrasos, falhas de organização ou incapacidade de adaptação, não me parece correto assumir que tudo se deve ao contexto de estarmos numa situação excepcional, pois o Estado tem a obrigação de garantir que existe um mínimo de eficiência e de preparação para uma situação como uma pandemia.
Relativamente à proteção dos profissionais que estiveram na linha da frente, concordo com Carla Amado Gomes, considerando que o aumento do risco, exponencial, pode ser visto como algo inevitável e incontrolável. Como tal, quando a organização mundial de saúde qualificou o COVID-19 como uma pandemia internacional, antes de mais, o Estado deveria ter reforçado a sua atividade, para assim garantir uma maior e adequada proteção aos profissionais Se esta proteção ou não chegou a tempo ou se revelou insuficiente, não me parece justo que isso seja automaticamente desculpado com base na escassez mundial de recursos.
Quanto à ideia de que não pode haver responsabilidade por omissão porque a pandemia seria um “evento irresistível”, pessoalmente não concordo. A imprevisibilidade absoluta não corresponde à realidade: o surto já estava a ser acompanhado internacionalmente há meses, e existiam alertas suficientes para justificar uma preparação mais sólida. Como tal, não é razoável afirmar que nenhuma medida preventiva teria tido qualquer tipo de utilidade, pois se Portugal tivesse tipo, por exemplo, um maior número de ventiladores, o número de mortes podia ter sido reduzido.
Por isso, adotando uma posição crítica, parece-me necessário distinguir o que foi verdadeiramente inevitável do que poderia ter sido evitado com uma atuação mais diligente por parte do Estado.
Concluindo, a análise da responsabilidade civil extracontratual do Estado revela a importância de compreender não apenas os fundamentos jurídicos que a sustentam, mas também a forma como esta responde às necessidades e vulnerabilidades sociais. “Com a constante evolução, quer dos tempos como das situações que podem ocorrer no país, de forma a acionar os mecanismos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, torna-se imprescindível e até para estudos futuros que tenhamos sempre em consideração o modo de ação do Estado tendo em conta os contextos e as situações adversas a que este se encontra sujeito.”[13] Só assim é que será possível garantir uma atuação estatal mais justa, eficaz e bem preparada para qualquer situação.
Bibliografia
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[1] SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral: Tomo III. 1. ed. 2007. op.cit.,p. 409. Disponível na Biblioteca da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, cota C02-2003/3.
[2] Sousa, M. R., Matos, A.S., op., p.408-409
[3] CAUPERS, João. Introdução ao Direito Administrativo. 6. ed. Âncora Editora, 2001. p. 230. Disponível em biblioteca pessoal.
[4] Página 6, do presente trabalho.
[5] Resolução da Assembleia da República nº15-A/2020, de 18 de março.
[6] Decreto nº14-A/2020, de 18 de março.
[7] Estado de necessidade. Lexionário. Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/estado-necessidade Consultado em 22 de novembro de 2025.
[8] Lei nº44/86 de 30 de setembro.
[9] GOMES, Carla Amado. Responsabilidade civil extracontratual do Estado e(m) estado de emergência: dez breves notas. Revista Eletrónica de Direito Público, 2020. Disponível em: https://e-publica.pt/article/34311-responsabilidade-civil-extracontratual-do-estado-e-m-estado-de-emergencia-dez-breves-notas
[10] Gomes, C.A., op., p.174
[11] Gomes, C. A., op.cit., p.176.
[12] Gomes, C. A., op.cit., p.176.
[13] Pereira, G. S. A., op.cit., p 77.
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