INTRODUÇÃO
A evolução do papel do Estado na economia constitui um dos temas centrais do Direito Administrativo contemporâneo. A trajetória que conduz do Estado Liberal ao Estado Social e, posteriormente, ao Estado Pós-Social, revela não apenas transformações económicas e sociais, mas também uma profunda mutação dogmática na conceção da função administrativa e da própria legalidade. A intervenção nos setores da indústria e do comércio — áreas estruturantes do desenvolvimento nacional — fornece um terreno privilegiado para observar estas mudanças, pois cada modelo de Estado materializa um modo distinto de conceber a relação entre Administração Pública, mercado e interesse público.
O presente trabalho, recorrendo exclusivamente à doutrina constante dos documentos fornecidos e à legislação constitucional relevante, procura compreender esta evolução em três momentos essenciais: a abstenção liberal, a intervenção social e a reconfiguração pós-social. A partir de autores como Marcello Caetano, Colaço Antunes e Paulo Otero, bem como de textos analíticos sobre a crise do modelo social e a liberalização económica, pretende-se demonstrar de que modo o Estado português alterou a sua presença nos setores produtivos e quais os efeitos dessas opções para a indústria e o comércio.
CAPÍTULO I — O ESTADO LIBERAL E A NÃO-INTERVENÇÃO NA ECONOMIA
O Estado Liberal consolidou-se historicamente a partir de uma conceção política que atribuía ao Estado um papel mínimo na sociedade e na economia, operando sobretudo como garante da ordem pública e da proteção das liberdades individuais. A função administrativa era entendida num sentido estrito: aplicação da lei e exercício de poderes de polícia, num quadro jurídico marcado pela supremacia da lei e pela desconfiança perante qualquer atuação estatal que interferisse na esfera privada. Esta estrutura constitucional e administrativa produziu um modelo em que a iniciativa económica se concentrava nos particulares, e em que a Administração se mantinha afastada da organização dos setores produtivos, nomeadamente da indústria e do comércio.
Marcello Caetano fornece uma visão paradigmática deste entendimento clássico da função administrativa. Explica que a Administração, no modelo liberal, “executa a lei” e não dispõe de funções de direção económica ou de prestação social, limitando-se a atuar sobre situações individuais quando necessário para assegurar a ordem pública[1]. A atuação administrativa está, assim, confinada ao exercício de poderes de autoridade e não interfere no domínio económico, salvo em casos excecionais justificados pela necessidade de tutela da segurança ou da tranquilidade pública. A separação entre Estado e economia, central ao liberalismo, resulta num Direito Administrativo essencialmente negativo, orientado para limitar a atuação estatal e proteger a liberdade económica.
Este modelo encontra, contudo, fragilidades estruturais evidenciadas pela evolução do contencioso e da própria compreensão da legalidade. No paradigma liberal, a legalidade assumia um carácter essencialmente formal: a Administração estava vinculada à lei, mas a lei não incorporava quaisquer finalidades de justiça material ou igualdade substancial, limitando-se a definir competências e procedimentos. Paulo Otero assinala que esta configuração permitia, paradoxalmente, um exercício de poder administrativo que não era plenamente controlado pelos tribunais, em virtude de desigualdades processuais sistemáticas que colocavam o particular numa posição de fragilidade face ao Estado[2]. O autor evidencia que essa estrutura histórico-jurídica- sustentada numa separação rígida de poderes e na autossuficiência administrativa- conferia ao Estado uma posição privilegiada e dificultava a efetivação de um verdadeiro Estado de Direito material[3].
A incompatibilidade entre o ideal liberal e a realidade administrativa portuguesa manifesta-se ainda no próprio desenvolvimento económico. Portugal, ao longo do século XIX e início do século XX, permaneceu como economia periférica, com base produtiva fraca e com um setor industrial incapaz de gerar autonomamente investimento, inovação ou modernização. A ausência de políticas públicas consistentes e a recusa liberal de intervenção económica impediram a criação de infraestruturas, redes de transporte e condições de competitividade comparáveis às de outros países europeus. Assim, o liberalismo português, ao manter o Estado afastado da economia, contribuiu indiretamente para o atraso estrutural dos setores industrial e comercial, que careciam de coordenação, planeamento e investimento público.
Este contexto demonstra que o Estado Liberal, embora coerente com os seus pressupostos ideológicos, revelou-se incapaz de responder às necessidades socioeconómicas de um país em desenvolvimento. A insuficiência da legalidade formal, a fragilidade das garantias processuais e a ausência de intervenção económica sustentada conduziram a uma crise profunda do modelo liberal. A incapacidade do mercado para promover desenvolvimento equilibrado e assegurar condições mínimas de igualdade real tornou evidente a necessidade de um novo paradigma: o Estado Social.
CAPÍTULO II — O ESTADO SOCIAL E A INTERVENÇÃO ECONÓMICA
A transição do Estado Liberal para o Estado Social representa uma viragem estrutural na compreensão do papel do Estado na sociedade e na economia. Enquanto o modelo liberal assentava na ideia de que o mercado e a iniciativa privada seriam capazes de assegurar, por si só, o progresso e a coesão social, as crises económicas e a crescente desigualdade evidenciaram os limites do laissez-faire. Os Estado Social emergiu precisamente como resposta à “incapacidade do mercado para assegurar coesão social, igualdade e desenvolvimento económico”, integrando a realização de direitos sociais como finalidade central da atividade administrativa[4].
Neste novo paradigma, o Estado assume tarefas antes consideradas estranhas à sua função: presta bens e serviços, intervém na regulação económica, orienta o desenvolvimento e participa diretamente na vida produtiva. Esta transformação foi tão profunda que alterou a própria natureza da Administração Pública, que deixou de ser “agressiva” para se tornar prestadora, acompanhando a ideia de que as tarefas fundamentais do Estado passam a ser executadas através da função administrativa.
Esta evolução implica desconcentração, criação de novas entidades e surgimento de estruturas administrativas vocacionadas para responder às necessidades sociais e económicas do século XX.
A Constituição portuguesa exprime juridicamente esta transformação. O artigo 9.º, alínea d), estabelece como tarefa fundamental do Estado a promoção do bem-estar e a realização da igualdade real; o artigo 81.º impõe ao Estado a modernização dos setores produtivos, o desenvolvimento económico e a correção das desigualdades estruturais. A atividade administrativa deixa assim de se limitar à aplicação da lei, passando a orientar-se por finalidades substantivas de justiça social e progresso económico.
Também a dogmática administrativa acompanha esta viragem. Paulo Otero identifica os limites da legalidade formal liberal. Segundo o autor, o modelo histórico do contencioso administrativo liberal assentava num desequilíbrio estrutural que dificultava a efetiva proteção dos direitos dos particulares, uma vez que “julgar a Administração ainda é administrar”[5], o que evidenciava a continuidade com práticas do Antigo Regime.
Otero demonstra que este sistema, ao não garantir uma independência plena entre Administração e justiça, compromete a realização de um verdadeiro Estado de Direito material. Assim, a evolução para um Estado Social exigiu uma legalidade mais ampla, capaz de integrar a Constituição e os seus fins substantivos como critérios de validade da ação administrativa.
Do ponto de vista económico, o Estado Social assumiu um papel determinante na organização e dinamização dos setores industrial e comercial. Como salienta o texto A Administração Pública do Estado, a intervenção administrativa estendeu-se ao controlo do sistema financeiro, à regulação do trabalho e à coordenação das atividades económicas, realizando tarefas essenciais para garantir estabilidade e promover o desenvolvimento[6].
O Estado Social implica uma transformação “radical” da atuação administrativa, que passa não apenas a prestar bens e serviços, mas também a regular a “mão invisível”, corrigindo falhas do mercado e assegurando equilíbrios sociais e económicos.
As funções prestacionais da Administração Pública tornam-se, assim, estruturantes. A industrialização, a modernização infraestrutural e a expansão dos serviços públicos dependem da ação estatal, que investe, regula e intervém diretamente quando necessário. Este modelo proporciona as condições materiais para o crescimento económico, mas traz também novos desafios, nomeadamente o aumento da despesa pública, a complexificação administrativa e a necessidade de profissionalização das estruturas estatais.
A reflexão de Marcello Caetano, ilumina esta transição ao demonstrar que a função administrativa sempre comportou uma dimensão de fomento e promoção, mesmo no quadro liberal[7]. O Estado Social representa, portanto, não uma rutura absoluta, mas o desenvolvimento lógico de tendências presentes no próprio conceito de Administração Pública, agora orientadas para a satisfação direta de necessidades coletivas e para a concretização de direitos fundamentais sociais.
Em suma, o Estado Social redefine profundamente o Direito Administrativo. A intervenção económica deixa de ser excecional para se tornar uma peça central da atuação estatal. A Administração transforma-se num instrumento de realização do interesse público através da prestação de bens e serviços, regulação dos mercados e promoção de igualdade real. E é precisamente desta mutação — e das tensões que dela resultam — que emergirá o paradigma seguinte: o Estado Pós-Social.
CAPÍTULO III — O ESTADO PÓS-SOCIAL E A DESINTERVENÇÃO ADMINISTRATIVA
O Estado Pós-Social emerge num contexto de contestação ao modelo prestacional do Estado Social e de crescente pressão internacional para a liberalização económica. O texto A Administração Pública no Estado Liberal, Social e Pós-Social, explica que este paradigma se caracteriza pela ideia de que o Estado deve “desocupar espaço”, reduzindo a intervenção direta e reforçando a importância do mercado na distribuição de recursos e na organização das atividades económicas.[8] Esta reconfiguração não representa apenas uma diminuição da atuação estatal, mas a adoção de um novo modo de governar, no qual a Administração assume funções predominantemente regulatórias.
A desintervenção materializa-se sobretudo através das privatizações, que implicaram a transferência para o setor privado de empresas e infraestruturas antes consideradas estratégicas. Esta orientação, reforçada por processos de integração europeia e disciplina orçamental, levou à diminuição do investimento público na indústria e no comércio, abrindo espaço a novos operadores privados, mas também expondo setores nacionais à concorrência internacional sem instrumentos públicos robustos de apoio.
Colaço Antunes, no texto O Direito Administrativo sem Estado, alerta para os riscos de uma retração excessiva do Estado, sublinhando que a privatização e a externalização de funções públicas não eliminam a necessidade de controlo administrativo[9]. Segundo o autor, quando o mercado não é capaz de assegurar autonomamente a prestação de bens essenciais, a ausência do Estado pode comprometer direitos fundamentais e fragilizar a coesão económica e social.
A reflexão de Paulo Otero mostra que a evolução para o Estado Pós-Social ocorre num contexto em que subsistem fragilidades históricas nos mecanismos de controlo da Administração[10] O autor analisa como o modelo liberal deixara uma herança de insuficiência das garantias dos particulares — uma herança que não desaparece com a transição para o Estado Social ou Pós-Social — e adverte que a nova atuação administrativa, baseada em instrumentos regulatórios e contratuais, exige um reforço efetivo do Estado de Direito.
No setor da indústria e do comércio, estas transformações tiveram efeitos ambivalentes. A liberalização dinamizou vários mercados e promoveu maior diversidade de operadores económicos, mas também fragilizou setores historicamente dependentes de políticas públicas de fomento e regulação. A substituição da intervenção direta por entidades reguladoras independentes trouxe ganhos de eficiência em alguns domínios, mas gerou também novas vulnerabilidades quando o mercado, só por si, não conseguiu assegurar estabilidade, modernização ou proteção de empresas nacionais.
O Estado Pós-Social não elimina o Estado Social: reestrutura-o. A ação pública continua presente, mas por via de instrumentos normativos, supervisores e contratuais, substituindo o investimento direto por formas mais subtis de intervenção. A eficácia deste modelo depende, contudo, da capacidade do Estado de garantir que a retração da intervenção não compromete funções públicas essenciais.
CAPÍTULO IV — ANÁLISE CRÍTICA FINAL SOBRE A INDÚSTRIA E O COMÉRCIO
A análise comparada dos modelos Liberal, Social e Pós-Social evidencia que a evolução da intervenção do Estado nos setores da indústria e do comércio corresponde a um processo de adaptação às necessidades económicas e sociais de cada época. O texto O Estado Social e o Estado Liberal: a Grande Ilusão, sublinha que a iniciativa privada, no paradigma liberal, era incapaz de assegurar autonomamente modernização, coesão social ou desenvolvimento económico[11]. Esta insuficiência tornou evidente que a abstenção estatal não era adequada num país com fraca capitalização e fortes desigualdades estruturais.
O Estado Social procurou superar esses limites através da expansão da atividade administrativa: intervenção na economia, promoção de infraestruturas, regulação e prestação de serviços públicos. Marcello Caetano, reforça que a função administrativa inclui uma dimensão de fomento e não se reduz ao exercício de poderes de autoridade, permitindo compreender a lógica prestacional do Estado Social[12]. Na indústria e no comércio, este modelo foi decisivo para impulsionar modernização, investimento e desenvolvimento.
O Estado Pós-Social constituiu uma reação a excessos e limitações do modelo anterior, mas a diminuição da intervenção direta não foi acompanhada, em alguns setores, por mecanismos suficientemente robustos de compensação. A Crise do Modelo de Estado Social relata que, apesar dos ganhos de eficiência potencialmente associados à liberalização, a retração do Estado deixou expostas áreas onde o mercado não assegura respostas adequadas ou suficientes[13]. Colaço Antunes reforça que a ausência de instrumentos públicos pode comprometer funções essenciais, sobretudo quando estão em causa bens públicos ou setores estratégicos[14].
O percurso histórico revela assim um paradoxo central:
— o Estado Liberal fez pouco para promover desenvolvimento;
— o Estado Social fez muito, mas com custos e rigidez;
— o Estado Pós-Social fez menos, mas nem sempre de forma adequada à proteção dos setores produtivos.
A indústria e o comércio portugueses demonstram que nenhum destes modelos é suficiente isoladamente. O desenvolvimento económico exige uma combinação dinâmica entre iniciativa privada e intervenção pública, orientada pelos princípios constitucionais da igualdade real, desenvolvimento sustentável e prossecução do interesse público. O futuro dependerá da capacidade de o Estado articular regulação eficaz com políticas públicas seletivas que garantam competitividade, inovação e coesão económica.
CONCLUSÃO
A análise desenvolvida permite afirmar que a evolução do papel do Estado nos setores da indústria e do comércio corresponde a um processo de transformação profunda, marcado por avanços, recuos e permanências. O Estado Liberal, ao privilegiar a não-intervenção, deixou por resolver problemas estruturais da economia portuguesa, contribuindo para o atraso industrial e comercial. O Estado Social, ao assumir funções de direção económica, prestação de serviços e modernização das infraestruturas, corrigiu muitos desses desequilíbrios, mas criou desafios relacionados com a sustentabilidade financeira e a complexidade administrativa. O Estado Pós-Social, por sua vez, procurou recentrar a atuação estatal na regulação e na supervisão, mas a desintervenção excessiva mostrou limites evidentes, sobretudo em setores em que o mercado não assegura, sozinho, a coesão social e o desenvolvimento equilibrado.
A principal conclusão é que nenhum modelo é suficiente por si só. A experiência histórica mostra que o Estado deve intervir quando necessário, mas também deve retirar-se quando a iniciativa privada é capaz de assegurar eficiência e inovação. A articulação equilibrada entre Estado e mercado — sustentada pelos princípios constitucionais do desenvolvimento, da igualdade e da prossecução do interesse público — constitui a via mais adequada para garantir a competitividade da indústria e do comércio, preservando simultaneamente os valores essenciais do Estado de Direito democrático.
[1]CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, (pp. 26–34).
[2] OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2007, pp. 269–272
[3] OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2007 pp. 272–283
[4] Crise do Modelo de Estado Social, in, https://psicanalisarodireitoadministrativo16b.blogs.sapo.pt/crise-do-modelo-de-estado-social-2718
[5] OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2007 pp.269-283
[6] A Administração Pública no Estado, in, https://sub10administrativo.blogs.sapo.pt/a-administracao-publica-no-estado-11740
[7] CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo pp.26-34; 37-39
[8] “A Administração Pública no Estado Liberal, Social e Pós-Social in https://sub10administrativo.blogs.sapo.pt/a-administracao-publica-no-estado-11740
[9] ANTUNES, Luís Filipe Colaço, O Direito Administrativo Sem Estado, Coimbra Editora, 2008.
[10] OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2007, pp. 269-283
[11] O Estado Social e o Estado Liberal: a Grande Ilusão, Público, in https://www.publico.pt/2012/09/25/economia/noticia/o-estado-social-e-o-estado-liberal-a-grande-ilusao-1564503
[12] CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, pp.26-34; 37-39
[13] Crise do Modelo de Estado Social, Sapo Blogs, in https://psicanalisarodireitoadministrativo16b.blogs.sapo.pt/crise-do-modelo-de-estado-social-2718
[14] ANTUNES, Luís Filipe Colaço, O Direito Administrativo sem Estado, Coimbra Editora, 2008.
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